ISSAI 1 - Лимска декларација о смјерницама за правила ревизије

Када је Лимска декларација о смјерницама за правила ревизије акламацијом делегата усвојена прије више од двије деценије, у октобру 1977. године, на IX INCOSAI-у у Лими (Перу), постојале су велике наде, али нимало сигурности, да ће она постићи успјех широм свијета.

Искуства до којих се дошло с Лимском декларацијом од тада су превазишла чак и највећа очекивања и доказала свој одлучујући утицај на развијање ревизије јавних институција у контексту сваке земље појединачно.

Лимска декларација је једнако значајна за све ревизионе институције окупљене у INTOSAI, без обзира којој регији припадају, какав развој су прошле, како су интегрисане у систем власти или како су организоване.

Успјех декларације се изнад свега приписује чињеници да она садржи свеобухватан попис свих циљева и питања у вези с ревизијом јавних институција, док у исто вријеме остаје врло значајна и концизна, чинећи тиме њену употребу лакшом, док јасан језик којим је писана обезбјеђује да се фокус не расплињује и не удаљава од главних елемената.

Главни циљ Лимске декларације је позвати на независну ревизију институција власти. Врховне ревизионе институције не могу преживјети ако овај захтјев не прерасте у стандард. Стога не изненађује да питање независности врховних ревизионих институција наставља бити тема о којој се изнова расправља у оквиру заједнице INTOSAI-ја.

Ипак, захтјеви Лимске декларације се не задовољавају само постизањем независности; ова независност захтијева постојање упоришта у законодавству. Стога морају постајати квалитетни и дјелујући институти правне безбједности, а то се може пронаћи само у демократијама заснованим на владавини закона.

Владавина закона и демократија су стубови на којима је заснована Лимска декларација. Правила садржана у Лимској декларацији су безвременске и есенцијалне вриједности које су задржале свој значај од времена када су по први пут усвојене. Чињеница да се више од двадесет година касније одлучило да се ова Декларација поновно објави уистину свједочи о њеном квалитету и далековидности њених аутора.

Захвалност дугујемо и Међународном журналу ревизије јавног сектора за напоре у објављивању новог издања Лимске декларације.

Схватајући значење овог фундаменталног документа који се с правом држи Магна Картом ревизије јавног сектора, знамо да ће се и у будућности Лимска декларација наставити дистрибуисати, а придржавање њених идеала остат ће трајни задатак свих нас.

Беч, септембар 1998. године

Др. Франц Фидлер

Генерални секретар INTOSAI

Преамбула

IX конгрес Међународне организације врховних ревизионих институција (INTOSAI), одржан у Лими:

-          с обзиром да уредно и ефикасно кориштење јавних средстава представља есенцијални предуслов за исправно управљање јавним финансијама и ефикасност одлука надлежних власти;

-          с обзиром да је за постизање овога циља неопходно да свака земља посједује врховну ревизиону институцију чија је независност загарантована законом;

-          с обзиром да су такве институције постале још потребније због чињенице да је држава своје активности проширила на социјалне и економске секторе, те на тај начин функционише и изван граница традиционалног финансијског оквира;

-          с обзиром да су циљеви ревизије специфични, наиме: одговарајуће и ефикасно кориштење јавних фондова; изградња здравог управљања финансијама; уредно извршавање активности управе у социјалном и економском сектору; преношење информације јавном сектору и јавности уопште објављивањем објективних извјештаја неопходних за стабилност и развијање држава у њиховом придржавању циљева Уједињених нација;

-          с обзиром да су претходни конгреси INTOSAI-а и његове пленарне скупштине усвојиле резолуције чије су дистрибуисање одобриле све земље чланице;

ОДЛУЧУЈЕ: ОБЈАВИТИ И ДИСТРИБУИСАТИ ДОКУМЕНТ ПОД НАЗИВОМ "ЛИМСКА ДЕКЛАРАЦИЈА О СМЈЕРНИЦАМА О ПРАВИЛИМА РЕВИЗИЈЕ".

ПРВО ПОГЛАВЉЕ: СВРХА РЕВИЗИЈЕ

Концепт и успостављање ревизије неодвојиви су у управљању јавним финансијама јер управљање јавним средствима представља повјерену обавезу. Ревизија није сврха самој себи, него неопходан дио регулаторног система чији је циљ правовремено открити девијације од усвојених стандарда и кршења принципа законитости, ефикасности, ефективности и економичности управљања финансијама, како би се омогућило предузимање корективних мјера у појединачним случајевима, а одговорне натјерало да прихвате одговорност, како би се надокандила штета, или како би се предузели кораци на спречавању или барем отежавању таквих прекршаја.

ДРУГО ПОГЛАВЉЕ: ПРЕТХОДНА И ЗАВРШНА РЕВИЗИЈА

1.    Претходна ревизија представља преглед административних или финансијских активности прије представљања стања истих; завршна ревизија је ревизија након таквог представљања.

2.    Ефикасна претходна ревизија је неопходна за разумно управљање јавним средствима повјереним јавним тијелима. Њу може проводити врховна ревизиона институција или нека друга институција.

3.    Претходна ревизија коју проводи врховна ревизиона институција има ту предност да може спријечити штету прије него она настане, али јој је недостатак што пред ревизију ставља претјерану количину ревизионог посла и чини нејасним одговорности прописане законима. Завршна ревизија коју врши врховна ревизиона институција подвлачи одговорност задужених; она може довести до надокнаде настале штете и може спријечити понављање прекршаја.

4.    Законски положај и услови и захтјеви сваке земље одређују да ли претходну ревизију врши врховна ревизиона институција. Завршна ревизија је неопходни задатак сваке врховне ревизионе институције, без обзира на то да ли она врши претходне ревизије или не.

ТРЕЋЕ ПОГЛАВЉЕ: ИНТЕРНА И ЕКСТЕРНА РЕВИЗИЈА

1.    Службе интерне ревизије се успостављају у оквиру јавних тијела, док екстерна ревизија није дио организационе структуре субјеката ревизије. Врховне ревизионе институције су екстерне службе ревизије.

2.    Интерне службе ревизије су потчињене руководиоцу тијела у оквиру којега су установљене. Оне су, ипак, унутар надлежног конституционалног оквира, у највећој могућој мјери функционално и организационо независне.

3.    Врховна ревизиона институција, као екстерна ревизија, има за задатак да испита ефективност интерне ревизије. Ако се интерна ревизија процијени ефективном, уложиће се напори како би се, без предрасуде у смислу права врховне ревизионе институције да врши цјелокупну ревизију, постигла одговарајућа подјела или додјела задатака и сарадња између врховне ревизионе институције и интерне ревизије.

ЧЕТВРТО ПОГЛАВЉЕ: РЕВИЗИЈА ЗАКОНИТОСТИ, ПРАВИЛНОСТИ И УЧИНКА

1.    Традиционални задатак врховне ревизионе институције је ревизија законитости и правилности управљања финансијама и рачуноводства.

2.    Поред ове врсте ревизије, која задржава свој значај, постоји још једна важна врста – ревизија учинка – која је оријентисана ка испитивању учинка, економичности, ефикасности и ефективности јавне управе. Ревизија учинка покрива не само специфичне финансијске операције, него и укупни обим активности управе, укључујући и организационе и административне системе.

3.    Циљеви ревизије коју врши врховна ревизиона институција – законитост, правилност, економичност, ефикасност и ефективност управљања финансијама – у основу су од једнаке важности. Ипак, на свакој је од врховних ревизионих институција да одреди приоритете зависно од сваког појединачног случаја.

II - НЕЗАВИСНОСТ

ПЕТО ПОГЛАВЉЕ: НЕЗАВИСНОСТ ВРХОВНИХ РЕВИОНИХ ИНСТИТУЦИЈА

1.    Врховне ревизионе институције могу постићи своје циљеве објективно и ефикасно само ако су независне од субјекта ревизије и заштићене од спољног утицаја.

2.    Иако државне институције не могу бити апсолутно независне јер су дио државе као цјелине, врховне ревизионе институције ће имати функционалну и организациону независност потребну за остваривање њихових задатака.

3.    Успостављање врховних ревизионих институција и потребни степен њихове независности установиће се уставом; детаљи се дефинишу законом. Посебно ће се гарантовати одговарајућа правна заштита од стране врховног суда против било каквог уплитања у независност и мандат за вршење ревизије врховне ревизионе институције.

ШЕСТО ПОГЛАВЉЕ: НЕЗАВИСНОСТ ОСОБЉА И ФУНКЦИОНЕРА ВРХОВНИХ РЕВИЗИОНИХ ИНСТИТУЦИЈА

1.    Независност врховних ревизионих институција је неодвојиво повезана са независношћу њених чланова. Чланови се дефинишу као оне особе које имају право, у име врховне ревизионе институције, доносити одлуке и које су одговорне за ове одлуке трећим странама, тј. чланови колегијума који доноси одлуке или руководилац монократски организоване врховне ревизионе институције.

2.    Независност чланова ће гарантовати устав. У устав ће нарочито бити укључене процедуре разрјешења са положаја, којима се неће моћи угрожавати независност чланова. Метод именовања и разрјешења чланова зависиће од уставног уређења сваке земље.

3.    У својим професионалним каријерама, ревизорско особље врховних ревизионихх институција не смије бити под утицајем субјеката ревизије и од истих не смије зависити.

СЕДМО ПОГЛАВЉЕ: ФИНАНСИЈСКА НЕЗАВИСНОСТ ВРХОВНИХ РЕВИЗИОНИХ ИНСТИТУЦИЈА

1.    Врховним ће ревизионим институцијама бити обезбјеђено довољно финансијских средстава да им омогући извршавање њихових задатака.

2.    Ако је потребно, врховне ревизионе институције ће имати право да се директно обрате за потребна финансијска средства јавној институцији која одлучује о јавном буџету.

3.    Врховне ревизионе институције ће имати право користити средства која су им додијељена под одвојеном ставком буџета онако како оне сматрају за сходно.

III - ОДНОСИ СА ПАРЛАМЕНТОМ, ВЛАДОМ И УПРАВОМ

ОСМО ПОГЛАВЉЕ: ОДНОСИ СА ПАРЛАМЕНТОМ

Независност врховних ревизионихх институција која је обезбјеђена уставом и законом такође гарантује и веома висок степен иницијативе и аутономности, чак и када оне дјелују као представници парламента и ревизије врше на основу његових инструкција. Однос између врховне ревизионе институције и парламента прописаће се уставом према условима и захтјевима сваке земље.

ДЕВЕТО ПОГЛАВЉЕ: ОДНОСИ СА ВЛАДОМ И УПРАВОМ

Врховне ревизионе институције врше ревизију активности владе, њених управних тијела и других потчињених институција. Ово не значи, ипак, да је влада потчињена врховној ревизионој институцији. Конкретно, влада је у потпуности и искључиво одговорна за своје дјеловање и пропусте и не може се ослободити одговорности позивањем на налазе ревизије – осим ако такви налази нису достављени као правно валидне и проводиве одлуке – нити на експертно мишљење врховне ревизионе институције.

IV - ОВЛАШЋЕЊА ВРХОВНИХ РЕВИЗИОНИХ ИНСТИТУЦИЈА

ДЕСЕТО ПОГЛАВЉЕ: ОВЛАШЋЕЊА ЗА ИСТРАЖИВАЊЕ

1.    Врховне ревизионе институције ће имати приступ свим досјеима и документима у вези с управљањем финансијама и биће овлашћене тражити, усмено или писмено, све информације које захтјева ВРИ.

2.    За сваку ревизију, врховна ревизиона институција ће одлучити да ли је сврсисходније да се иста врши у субјекту ревизије или у самој врховној ревизионој институцији.

3.    Рокове за достављање информација или подношење докумената и других досјеа, укључујући финансијске извјештаје врховној ревизијској институцији, ће (за сваки случај појединачно) прописивати било закон или врховна ревизиона институција.

ЈЕДАНАЕСТО ПОГЛАВЉЕ: ИМПЛЕМЕНТАЦИЈА НАЛАЗА ВРХОВНЕ РЕВИЗИОНЕ ИНСТИТУЦИЈЕ

1.    Субјекти ревизије ће дати коментар на налазе врховне ревизионе институције у временском периоду које је генерално утврђено законом или које посебно утврди врховна ревизиона институција, и указати на мјере које су предузете као резултат налаза ревизије.

2.    У размјери у којој налази врховне ревизионе институције нису законски валидни и обавезујући, врховна ревизиона институција ће имати овлашћења обратити се тијелу које је одговорно за предузимање неопходних мјера и захтијеваће да надлежне стране преузму одговорност.

ДВАНАЕСТО ПОГЛАВЉЕ: ЕКСПЕРТНА МИШЉЕЊА И ПРАВО НА КОНСУЛТАЦИЈЕ

1.    Када је потребно, врховне ревизионе институције могу парламенту и управи обезбиједити услуге свог професионалног знања у облику експертних мишљења, укључујући коментаре на нацрте закона и друге финансијске прописе. Административне власти ће сносити искључиву одговорност за прихватање или одбацивање таквих експертних мишљења; штавише, овај додатни задатак не смије антиципирати будуће налазе ревизије врховне ревизионе институције и не смије се косити с ефективношћу њене ревизије.

2.    Прописи за одговарајуће и што је могуће једнообразније рачуноводствене процедуре ће бити усвојене само након усаглашавања са врховном ревизионом институцијом.

ТРИНАЕСТО ПОГЛАВЉЕ: МЕТОДЕ И ПРОЦЕДУРЕ РЕВИЗИЈЕ

1.    Врховне ревизионе институције ће ревизију вршити у складу с програмом којег саме одреде. Ово не утиче на право појединих јавних институција да захтијевају специфичне ревизије.

2.    С обзиром да ревизије ријетко када могу бити свеобухватне, врховне ревизионе институције ће по правилу наћи за потребно користити приступ који се заснива на узорковању. Узорци ће међутим, морати бити бирани на основу датог модела и у довољном броју како би омогућили процјену квалитета и регуларности управљања финансијама.

3.    Методе ревизије ће увијек бити прилагођене напретку науке и техникама у вези с управљањем финансијама.

4.    Сматра се одговарајућим да врховна ревизиона институција припреми приручнике за ревизију као помоћ својим ревизорима.

ЧЕТРНАЕСТО ПОГЛАВЉЕ: РЕВИЗОРСКО ОСОБЉЕ

1.    Ревизорско особље врховних ревизионих институција имат ће квалификације и морални интегритет потребан за потпуно извршавање задатака који су им постављени.

2.    При запошљавању особља за врховне ревизионе институције, бит ће на одговарајући начин узето у обзир натпросјечно знање и вјештине и адекватно професионално искуство.

3.    Посебна пажња биће дата теоријском и професионалном развоју свих чланова ревизорског особља врховних ревизионих институција, кроз интерне, универзитетске и међународне програме. Такав развој ће бити подупиран свим могућим финансијским и организационом средствима. Професионални развој ће ићи изван традиционалне мреже знања о праву, економији и рачуноводству, и укључиваће друге технике пословног менаџмента, попут електронске обраде података.

4.    Плате ће, ради обезбјеђивања изврсног квалитета ревизиорског особља, бити адекватне посебним захтјевима који се постављају при таквом запошљавању.

5.    Ако међу ревизорским особљем нема доступних таквих специјализованих вјештина, врховна ревизиона институција може, ако је неопходно, ангажовати спољне стручњаке.

ПЕТНАЕСТО ПОГЛАВЉЕ: МЕЂУНАРОДНА РАЗМЈЕНА ИСКУСТАВА

1.    Међународна размјена идеја и искустава у оквиру INTOSAI-а је ефикасан начин помоћи врховним ревизионим институцијама у извршавању њихових задатака.

2.    Ова је сврха до сада испуњавана путем конгреса, обука организованих заједнички са УН и другим институцијама, регионалних радних група и публиковањем професионалног журнала.

3.    Пожељно је проширити и интензивирати ова настојања и активности. Развој једнообразне технологије ревизије јавних институција заснован на компаративним законима је од врхунске важности.

ШЕСНАЕСТО ПОГЛАВЉЕ: ИЗВЈЕШТАВАЊЕ ПАРЛАМЕНТУ И ЈАВНОСТИ

1.    Врховна ревизиона институција ће бити овлашћена и од ње ће се уставом захтијевати годишње извјештавање о њеним налазима парламенту или другој надлежној јавној институцији; овај ће извјештај бити публикован. Ово ће обезбиједити широку дистрибуцију и расправу и унаприједити могућности за провођење налаза врховне ревизионе институције.

2.    Врховна ревизиона институција ће такође бити овлашћена да извјештава о посебно важним налазима током године.

3.    Генерално, годишњи извјештај ће покривати све активности врховне ревизионе институције; само онда када су у то укључени интереси вриједни заштите или заштићени законом, врховна ревизиона институција ће пажљиво 'одвагати' такве интересе насупрот добробитима која проистичу из публиковања.

СЕДАМНАЕСТО ПОГЛАВЉЕ: МЕТОДЕ ИЗВЈЕШТАВАЊА

1.    Извјештај ће представљати чињенице и њихову процјену на објективан, јасан начин, и биће ограничено на оне есенцијалне. Формулација извјештаја ће бити прецизна и лако разумљива.

2.    Врховна ревизиона институција ће обратити дужну пажњу гледиштима организација у којима се ревизија вршила о њеним налазима.

ОСАМНАЕСТО ПОГЛАВЉЕ: УСТАВНИ ОСНОВИ ОВЛАШЋЕЊА; РЕВИЗИЈА УПРАВЉАЊА ЈАВНИМ ФИНАНСИЈАМА – СРЕДСТВИМА

1.    Основна овлашћења врховних ревизионих институција ће бити уврштена у устав; детаљи се дефинишу законом.

2.    Стварне одредбе овлашћења врховних ревизионих институција за обављање ревизије ће зависити од стања и захтјева сваке земље.

3.    Све јавне финансијске операције, без обзира на то рефлектују ли се оне и на који начин у државном буџету, биће предметом ревизије коју врше врховне ревизионе институције. Искључивање дијелова финансијског менаџмента неће резултирати искључивањем тих дијелова из ревизије коју врше врховне ревизионе институције.

4.    Врховне ревизионе институције би требале промовисати, кроз своје ревизије, јасно дефинисање класификације буџета и рачуноводственог система који требају бити што јаснији и једноставнији.

ДЕВЕТНАЕСТО ПОГЛАВЉЕ: РЕВИЗИЈА ЈАВНЕ УПРАВЕ И ДРУГИХ ИНСТИТУЦИЈА У ИНОСТРАНСТВУ

Као општи принцип, јавна управа и друге институције успостављене у иностранству такође ће бити предметом ревизије врховне ревизионе институције. Када се врши ревизија ових институција, дужна пажња ће бити дата ограничењима која поставља међународно право; тамо гдје је то оправдано, ова ће ограничења бити превазиђена развијањем међународног права.

ДВАДЕСЕТО ПОГЛАВЉЕ: РЕВИЗИЈА ПОРЕЗА

1.    Врховне ревизионе институције ће имати овлашћења ревидирати прикупљање пореза што је то шире могуће, како би се испитали појединачни порески досјеи.

2.    Ревизије пореза су прије свега ревизије законитости и правилности; ипак, када врши ревизију примјене пореских закона, врховна ревизиона институција ће такође испитивати систем и ефикасност прикупљања пореза, постизање циљева прихода, и ако је то одговарајуће, предлагаће могућа унапређења законодавном тијелу.

ДВАДЕСЕТ И ПРВО ПОГЛАВЉЕ: ЈАВНИ УГОВОРИ И ЈАВНИ РАДОВИ

1.    Значајна финансијска средства које јавне институције троше на уговоре и јавне радове оправдавају посебно исцрпну ревизију средстава која се користе.

2.    Јавно надметање је најприкладнија процедура за добијање најповољније понуде у смислу цијене и квалитета. У случају одсуства позива на јавни тендер, врховна ревизиона институција ће утврђивати разлоге за исто.

3.    Када се врши ревизија јавних радова, врховна ревизиона институција ће промовисати развијање одговарајућих стандарда за регулисање управљања таквим радовима.

4.    Ревизија јавних радова ће покривати не само исправност плаћања, него и ефикасност управљања изградњом и квалитет грађевинских радова.

ДВАДЕСЕТ И ДРУГО ПОГЛАВЉЕ: РЕВИЗИЈА СРЕДСТАВА ЗА ЕЛЕКТРОНСКУ ОБРАДУ ПОДАТАКА

Значајна средства се троше на средства за електронску обраду података, што такође захтијева вршење одговарајуће ревизије. Такве ревизије ће се заснивати на системима и покривати такве аспекте попут планирања према захтјевима; економичног кориштења опреме за обраду података; ангажовање особља са одговарајућом стручношћу, углавном из управе организације у којој се ревизија врши; превенције злоупотреба; и корисности информација које се тим путем продукују.

ДВАДЕСЕТ И ТРЕЋЕ ПОГЛАВЉЕ: КОМЕРЦИЈАЛНА ПРЕДУЗЕЋА С ЈАВНИМ УДЈЕЛОМ - ДРЖАВНИМ КАПИТАЛОМ

1.    Експанзија економских активности владе често резултира успостављањем предузећа у складу са приватним правом. Ова предузећа ће - ако влада има значајан удио у њима – нарочито тамо гдје имају већински удио – или гдје има доминирајући утицај, такође бити предметом ревизије од стране врховне ревизионе институције.

2.    Прикладно је да се такве ревизије изводе као завршне ревизије; оне ће обрађивати питања економичности, ефикасности и ефективности.

3.    Извјештаји парламенту и јавности о ревизији у таквим предузећима ће узети у обзир ограничења која захтијева заштита индустријских и трговинских тајни.

ДВАДЕСЕТ И ЧЕТВРТО ПОГЛАВЉЕ: РЕВИЗИЈА ИНСТИТУЦИЈА СА ДРЖАВНОМ ПОТПОРОМ – СУБВЕНЦИЈАМА

1.    Врховне ревизионе институције ће имати овлашћења вршења ревизије кориштења помоћи/субвенција одобрених из јавних фондова.

2.    Када је субвенција/помоћ посебно висока, сама по себи или у вези с приходима и капиталом субвенциониране организације, ревизија се може, ако се то захтијева, проширити тако да укључује цјелокупни финансијски менаџмент субвенциониране институције.

3.    Злоупотреба помоћи/субвенција ће резултирати захтјевима за накнадом.

ДВАДЕСЕТ И ПЕТО ПОГЛАВЉЕ: РЕВИЗИЈА МЕЂУНАРОДНИХ И НАДДРЖАВНИХ ОРГАНИЗАЦИЈА

1.    Међународне и наддржавне организације чији се трошкови покривају доприносима из земаља чланица биће предметом спољне, независне ревизије као земље појединачно.

2.    Иако ће такве ревизије узети у обзир ниво извора који су кориштени и задатке ових организација, оне ће слиједити принципе сличне онима којима се руководи ревизија коју спроводе врховне ревизионе институције у земљама чланицама.

3.    Спољне институције за ревизију за провођење таквих ревизија ће углавном бити именоване из реда врховних ревизионих институција.