ISSAI 11-INTOSAI смјернице и добре праксе везане за независност ВРИ

Према Мексичкој декларацији о независности, врховне ревизионе институције (ВРИ) требају штитити вриједност свог рада кориштењем одговарајућих механизма заштите и отклањањем реалних и присутних препрека по њихову независност.

Ове смјернице требају да представљају извор добрих пракси с циљем размјена начина за повећање и унапређење независности ВРИ. Оне представљају живу творевину која се редовно одржава и ажурира. Утврдили смо принципе, како је наведено у Мексичкој декларацији о независности, и додали смо примјере добрих пракси да би се помогло ВРИ у постизању њихове независности. Све додатне добре праксе које се накнадно уоче биће додаване у ове смјернице.

Принцип 1

Постојање одговарајућег и ефективног уставног/законског/правног окружења и de facto одредаба о примјени тог оквира.

Смјернице

Потребан је законодавни оквир који детаљно прописује потребни степен независности ВРИ.

Добре праксе

Улога и обавезе ВРИ нису дефинисане законодавством. Уколико руководилац ВРИ има статус министра, ВРИ усваја специфично организационо понашање које ће јој обезбиједити већу независност од извршне власти. ВРИ се дистанцира од извршне власти тиме што не присуствује свим владиним сједницама или догађајима - присуствује само онда када је то неопходно да би се обавио посао ревизије.

Принцип 2

Независност руководиоца и чланова ВРИ (колегијалних институција), укључујући и безбједност мандата и имунитет од закона приликом редовног обављања својих дужности.

Смјернице:

Примјенљиви законодавни оквир дефинише услове именовања, реименовања, запошљавања, разрјешења и пензионисања руководиоца ВРИ и чланова колегијалних институција, који:

се именују, реименују или разрјешавају процесом који обезбјеђује њихову независност од извршне власти;

су именовани на довољно дуге и фиксне мандате што им омогућава да своје обавезе обављају без страха од освете; и

су имуни од судског гоњења за било које дјело, прошло или садашње, које је резултат редовног обављања њихових дужности.

Добре праксе

Законодавно тијело именује, реименује или разрјешава руководиоца ВРИ.  Предсједник Републике именује чланове Уже комисије – у саставу комисије за избор (предсједник и два члана) - уз сагласност Комисије за именовања. Ови чланови могу бити разријешени само у случају њиховог опозива у Скупштини (специфично за Републику Филипини).

Гувернер Савјета именује генералног ревизора на основу препоруке (не одобрења) Представничког дома. ВРИ ову препоруку сматра "практичним одобрењем", усљед неполитичке улоге генералног гувернера и конвенција за прихватање савјета.

Предсједник државе именује, реименује или разрјешава руководиоца ВРИ уз одобрење законодавне власти. Предсједник Републике именује генералног ревизора, док се не испуне услови за пензионисање. Генерални ревизор се не пензионише нити се разрјешава са функције, осим уколико постоје основе - сличне онима које се примјењују на судије врховних судова, укључујући физичке и менталне сметње за обављање дужности или непримјерено понашање.

Предсједник именује руководиоца ВРИ на препоруку Конгреса и двотрећинском већином гласова. Такође, двотрећинска већина гласова у Скупштини је потребна и да би се руководилац ВРИ разријешио са функције, уз одговарајући разлог.

Влада именује генералног ревизора, а не законодавна власт или предсједник државе.  Да би се постигао што већи степен независности при овом именовању и елиминисао стварни или потенцијални утицај извршне власти, оснива се савјетодавна комисија. Ту комисију сачињавају високи чланови Владе и чланови из повезаних екстерних организација (напримјер, државна ревизорска фондација, искусни стручњаци из области рачуноводства и ревизије и стручна удружења). Савјетодавна комисија обавља иницијалну провјеру кандидата и даје препоруку министру у Влади, који затим даје препоруку премијеру.

Предсједник државе, који није истовремено и шеф Владе и који је изабран већином гласова грађана, именује шефа Ревизорског суда.

Чланови колегијалне ВРИ (Ревизорски суд) бирају се на основу јавног позива, са независном комисијом за избор. Услови за кандидате и критерији за избор утврђени су законом.

Уставом није ријешено питање законског имунитета генералног ревизора током редовног обављања његових дужности. ВРИ настоји спријечити судске процесе кроз процес усаглашавања који укључује:

• изјаву о одговорности руководства;

• континуирану расправу о налазима током ревизије како би се спорна питања одмах појаснила, уколико је то могуће;

• излазни састанак на којем се расправља о налазима који нису ријешени током ревизије;

• писмо руководству (субјекту ревизије се даје рок од три недеље за читање и достављање коментара), које се разматра након писања извјештаја;

  за ревизије учинка (вриједности за новац), нацрт извјештаја који се шаље клијенту на коментаре, који се разматрају након финализације извјештаја и који се наводе у склопу извјештаја;

  за финансијске ревизије, примјерак нацрта извјештаја који се приликом посјете представља руководству, тако да руководство и даље има могућност да изнесе доказе на основу којих би се спорна питања могла изузети из извјештаја.

  Предсједник Суда (колегијална ВРИ):

  именује се уредбом предсједника Републике, по добијању приједлога предсједника Савјета министара, који је чуо мишљење предсједништва Савјета суда (ВРИ);

  мора бити изабран из редова чланова Суда који је обављао функцију предсједника коморе у Суду, на период од најмање пет година, или који је обављао сличне функције у републичким уставним тијелима или институцијама Европске уније; и

  када буде именован, обавља функције до испуњења услова за пензионисање и не може бити разријешен са функције.

  • Руководилац ВРИ се именује на период од седам година, пошто предсједник Парламента поднесе приједлог, обави се тајно гласање и пошто кандидат добије већину гласова у Парламенту;

Принцип 3

Довољно широк мандат и пуно дискреционо право у обављању функција ВРИ

Смјернице

ВРИ би требала имати надлежност да обавља ревизију:

            кориштења јавних новчаних средстава, ресурса или имовине од стране примаоца или корисника тих средстава, без обзира на његову правну природу;

      наплате прихода која се дугују држави или јавним тијелима;

      законитости и правилности финансијских извјештаја државних или јавних субјеката и тијела;

      квалитета финансијског управљања и извештавања; и

      економичности, ефикасности и ефективности пословања државних или јавних субјеката.

Осим у случајевима када се то посебно захтијева законом, ВРИ не обавља ревизију политика држаних или јавних субјеката, већ се ограничава на ревизију примјене тих политика.

Док поштују законе које доноси законодавна власт, а који се примјењују на њих, ВРИ су слободне од усмјеравања или мијешања законодавне или извршне власти у:

избор предмета ревизије;

планирање, програмирање, вршење, извјештавање и накнадно праћење (follow-up) њихових ревизија;

организовање и руковођење њиховом пословањем; и

спровођење одлука у случајевима када примјена санкција чини дио њиховог мандата.

ВРИ не требају бити укључене или се сматрати укљученим на било који начин, у руковођење организацијама чију ревизију врше.

Особље ВРИ не смије да изгради сувише близак однос са субјектима ревизије, како би остали објективни и сматрали се објективним.

ВРИ би требала имати пуно дискреционо право приликом вршења својих одговорности, требала би сарађивати са државним или јавним субјектима који теже унапређењу кориштења и управљања јавним средствима.

ВРИ треба примјењивати одговарајуће стандарде рада и ревизије, као и етички кодекс, засноване на званичним документима Међународне организације врховних ревизионих институција (INTOSAI), Међународне федерације рачуновођа (IFAC) или других признатих тијела у чијој је надлежности успостављање стандарда.

ВРИ би требала подносити годишњи извјештај о раду законодавној власти и другим државним органима - у складу са захтјевима устава, прописа или закона – који би требали бити доступни јавности.

Добре праксе

Обезбјеђивање обуке запосленима штити независност организације тиме што се значај независности уграђује у културу организације. ВРИ врше обуку својих запослених и наглашавају значај потребног стандарда квалитета и рада. Значајни напори су неопходни да би се обезбиједило да се посао обавља самостално, објективно и непристрасно.

За једну ВРИ, појмови „расипништво" и „екстраваганција" односе се на економичност и ефикасност у ревизијама учинка (вриједности за новац), али не и на ефективност. Ефективност се постиже одређивањем одговарајућих ревизионих критерија или стандарда за пословање. Како се при утврђивању критерија консултују и субјекти ревизије, њихово одобрење критерија се сматра индиректном потврдом да је ефективност програма била подвргнута провјери.

Од особља ВРИ се понекад тражи (од стране законодавног тијела) да блиско сарађује са извршном влашћу (напримјер, са комисијама за спровођење тендера) да би се обезбиједила усклађеност са процедурама. Овакав захтјев се може чинити да доводи до сукоба интереса. Међутим, ВРИ може задржати своју независност тиме што ће ревизори имати улогу само посматрача, али не и учествовати у процесу доношења одлука.

Принцип 4

Неограничени приступ информацијама

Смјернице

ВРИ би требала имати одговарајућа овлаштења за добијање правовременог, неограниченог, директног и слободног приступа свим неопходним документима и информацијама, у циљу исправног обављања законом прописаних одговорности.

Добре праксе

ВРИ добија примјерке свих одлука Владе, што јој помаже при избору ревизија и разумијевању финансијских послова Владе.

Током ревизије важних јавних тијела и предузећа, члан суда (који је именован од стране Предсједништва Савјета суда као изасланик) има право да присуствује састанцима скупштине, управних одбора, надзорних одбора и одбора за ревизију јавног тијела. Као резултат тога, члан суда (који нема право гласа) упознат је се са свим пословима јавног тијела и има пун приступ информацијама.

Принцип 5

Право и обавеза извјештавања о раду

Смјернице

ВРИ не требају бити ограничене у смислу извјештавања о резултатима ревизионог рада. Закон би их требао обавезати да бар једном годишње подносе извјештај о резултатима свог ревизионог рада.

Добре праксе

Генерални ревизор је у обавези да поднесе годишњи извјештај директно шефу државе (краљу), који даје наредбу да се извјештај стави на разматрање у Парламенту. Закон о ревизији омогућава генералном ревизору да поднесе извјештај о налазима ревизије у сваком тренутку током године. Налази који захтијевају преузимање хитних мјера, као  што је ненамјенско кориштење јавних средстава и злоупотреба положаја, директно се подносе релевантним тијелима, у циљу неодложног спровођења истраге. Починиоци таквих дјела би се могли суочити са санкцијама и казненим мјерама.

ВРИ нема законску обавезу појединачне извјештаје о ревизији стављати на увид јавности, осим у случају годишњег извјештаја које подноси предсједнику и Народној скупштини.  Међутим, од августа 2003. године, ВРИ све своје извјештаје о ревизији ставља на увид јавности на својој интернет страници.

Принцип 6

Слобода одлучивања о садржају и времену израде извјештаја о ревизији, као и објављивања и слања извјештаја о ревизији

Смјернице

ВРИ имају слободу да одлуче о садржају својих извјештаја о ревизији.

ВРИ имају слободу да износе запажања и дају препоруке у извјештајима о ревизији, узимајући у обзир, гдје је то прикладно, и ставове субјекта ревизије.

Законодавство прописује минималне захтјеве у погледу извјештавања ВРИ и, гдје је то прикладно, посебна питања која требају бити предмет формалног ревизорског мишљења или потврде.

ВРИ имају слободу одлучивања о времену израде својих извјештаја о ревизији, осим тамо гдје су посебни захтјеви у погледу извјештавања прописани законом.

ВРИ могу узети у обзир посебне захтјеве за покретање истраге или вршење ревизије на приједлог законодавне власти као цјелине, неке од њених комисија или Владе.

ВРИ имају слободу објављивати и слати своје извјештаје, након што се они и формално размотре или уруче одговарајућем органу - у складу са законом.

Добре праксе

Чак и у случају да Закон о ревизији јасно не прописује обавезу да се мишљења која се достављају Комори депутата (нижи дом) могу ставити на увид јавности у извјештају ВРИ, Одбор за буџет у оквиру Коморе депутата може мишљења начинити обавезним дијелом владиних извјештаја који морају бити предметом јавне расправе.

Принцип 7

Постојање ефективних механизама за праћење реализације препорука ВРИ

Смјернице

ВРИ подносе своје извјештаје законодавној власти, некој од њених комисија или управном одбору субјекта ревизије, ради прегледа и праћења реализације одређених препорука за предузимање корективних мјера.

ВРИ имају сопствени интерни систем за праћење реализације препорука како би обезбиједиле да субјекти ревизије исправно узимају у обзир њихова запажања и препоруке, као и запажања и препоруке дате од стране законодавне власти, неке од њених комисија, или управног одбора субјекта ревизије.

ВРИ подносе извјештаје о реализацији препорука законодавној власти, некој од њених комисија или управном одбору субјекта ревизије, на разматрање и с циљем предузимања мјера, чак и када ВРИ имају законско овлаштење за праћење реализације препорука и санкционисање.

Добре праксе

Нема праћења реализације препорука. Тренутно, руководиоци одјељења су примарно одговорни за рјешавање питања на која је указала ВРИ.  Руководилац Одјељења за финансије захтијева да:

министри наставе да прегледају мјере које предузимају агенције у њиховом ресору да би одговориле на препоруке ВРИ, и

да се информације редовно достављају ВРИ-у и Комисији за јавне финансије.

Нема законских овлаштења за праћење реализације препорука или наметање санкција. Једна ВРИ је изнијела сљедеће ставове о том питању.

Ревизије с циљем накнадног праћења реализације препорука (follow-up) могу се иницирати на основу дискреционог права генералног ревизора, понекад и на захтјев сталне парламентарне комисије. У одсуству формалног механизма на накнадно праћење препорука или у одсуству комисије за јавне финансије, сталне парламентарне комисије могу разматрати извјештаје на појединачној основи.

Одржавање снажне везе са сталним парламентарним комисијама омогућава да ВРИ укратко упозна комисије са извјештајима. Како су ови кратки састанци често јавни, ВРИ има могућност привући пажњу јавности на дате препоруке.

Постоји неформални механизам за привлачење пажње извршне власти на извјештаје ВРИ, који укључује редовне састанке између генералног ревизора и руководиоца три органа централне власти (Кабинет премијера, Министарство финансија и Комисија за унапређење услуга које пружају субјекти јавног сектора).

Једна држава је напоменула да генерални ревизор расправља о препорукама ВРИ са надлежним министром и предузима одговарајуће мјере уколико министарство нерадо усваја препоруке. У неким случајевима, рјешавање питања се наставља у сљедећој ревизорској години и строжије мјере се препоручују. 

У једној ВРИ, иако се накнадне провјере реализације препорука не захтијевају, у складу са Законом о ревизији, постоје механизми за обезбјеђивање да министарства и агенције усвајају препоруке.

Контролни службеници су у обавези да успоставе комисију за финансијско управљање и рачуне, којом предсједавају контролни службеници, и која за задатак има да прати реализацију ревизионих препорука и обезбиједи предузимање неопходних корективних мјера у министарствима и агенцијама.

У извјештајима о ревизији о праћењу реализације препорука, ВРИ извјештава о статусу питања на која је указано у претходној ревизији.  Поред тога, Кабинет премијера успоставља комисију за интегритет руководства, орган на високом нивоу, за расправљање о ревизионим питањима на које је указао Кабинет генералног ревизора.  

Кључни елемент накнадних ревизионих поступака јесте одржавање састанка после извршене ревизије - са агенцијама које су биле субјекти ревизије, Министарством за планирање и буџет и Министарством за државну управу и унутрашње послове - да би се расправљало о реалним начинима за поступање по ревизионим препорукама и израду буџета и кадровских решења. ВРИ се такође припрема да укључи одговоре државних агенција на препоруке на својој интернет страници, и да редовно ажурира ту страницу.

ВРИ нема надлежност обезбиједити да субјекти уклањају недостатке и поступају на основу препорука, а Комисија за јавне финансије није активна. ВРИ разматра приједлог да се успостави мала комисија сталних секретара у Кабинету премијера и да се одржавају састанци између Министарства финансија и директора ревизије са субјектом ревизије с циљем уклањања недостатака уочених у извјештајима о ревизији.

Суд подноси годишње извјештаје Парламенту и може подносити и посебне извјештаје. О извјештају Суда се расправља на сједници подкомисије за буџет, током које се високим званичницима министарства постављају питања. Комисија за буџет прихвата препоруке укључене у извјештај Суда и захтијева од министарстава да спроведу препоруке у заданим временским оквирима и да о томе извијесте Суд или Комисију.

Принцип 8

Финансијска и управљачка/административна самосталност и доступност одговарајућих људских, материјалних и новчаних ресурса

Смјернице

ВРИ би требале имати на располагању неопходне и разумне људске, материјалне и новчане ресурсе - извршна власт не треба контролирати или усмјеравати приступ тим ресурсима. ВРИ управљају сопственим буџетом и на одговарајући начин врше расподјелу средства из тог буџета.

Законодавна власт или нека од њених комисија одговорна је за обезбјеђивање одговарајућих ресурса неопходних за обављање задатака ВРИ.

ВРИ имају право жалити се законодавној власти уколико су ресурси који су јој обезбјеђени недовољни за извршавање њеног мандата.

Добре праксе

Нема формалних механизама за упућивање жалбе Парламенту уколико су обезбјеђени ресурси недовољни. Поред редовног буџетског процеса, извјештај о томе се може поднијети законодавном органу у Парламенту.

Процес утврђивања буџета није у довољној мјери независан и непристрасан.  

Буџет ВРИ је тренутно предмет преговора са представницима Владе, који су уједно и предмет ревизије.  Процес мора омогућити:

објективно одређивање одговарајућег финансирања ВРИ, без икаквог стварног или потенцијалног утицаја; и

ефективну провјеру нивоа финансирања ВРИ и њеног рада с циљем обезбјеђивања одговорности.

Да би се достигао жељени ниво независности, предсједник законодавне власти у Парламенту именује савјет посланика са задатком да врше преглед годишњих захтјева ВРИ за финансирањем. Савјет заприма захтјев за финансирање од ВРИ и анализу тог захтјева коју обавља Влада. Савјет може затражити додатне информације од ВРИ, Владе и вањских стручњака прије упућивања своје препоруке Министарству финансија.

ВРИ сада обавља исплату плаћа и накнада директно ревизорима на терену.  Агенције не могу инсистирати да ревизори који их ревидирају буду резидентни - смјештени у њиховим просторијама (чиме они заправо постају интерни ревизори). ВРИ је напустила праксу ангажовања резидентних тимова за ревизију и прешла на праксу у којој ревизије врше ревизори унутар ВРИ.

ВРИ има дискрециона права у вези са расподјелом буџета. ВРИ-у се додјељује једнократни износ средстава из државног буџета (једна ставка). Руководилац ВРИ утврђује како се средства распоређују на различите категорије расхода.

ВРИ има дискреционо право да обавља расподјелу средстава, али постоји забринутост око тога да ли је Парламент одобрио довољно средстава. Уколико средства не покривају стварне потребе, захтјеви се подносе Министарству финансија, затим премијеру, а након тога, уколико нема позитивних одговора, Комисији за јавне финансије.

Једна ВРИ подлијеже сљедећој буџетској процедури:

ВРИ подноси своје годишње буџетске захтјеве Министарству финансија.

Министарство финансија просљеђује захтјев Савјету министара без икаквих промјена.

Савјет министара дефинише буџетске захтјеве са представницима Владе (који су субјекти ревизије ВРИ). Иако је Савјет овлаштен да обавља измјене буџетског захтјева ВРИ, генерални ревизор, у својству савјетника, присуствује сједници Савјета.

Савјет министара одобрава буџетски захтјев, док парламентарна Комисија за јавне расходе и ревизију разматра тај захтјев и мишљења Комисије.

Уколико Парламент усвоји мишљење Комисије, независност ВРИ је обезбјеђена.