ISSAI 11 - INTOSAI smjernice i dobre prakse vezane za neovisnost VRI  

Prema Meksičkoj deklaraciji o neovisnosti, vrhovne revizione institucije (VRI) trebaju štititi vrijednost svog rada korištenjem odgovarajućih mehanizma zaštite i otklanjanjem realnih i prisutnih prepreka po njihovu neovisnost.

Ove smjernice trebaju predstavljati izvor dobrih praksi s ciljem razmjena načina za povećanje i unaprjeđenje neovisnosti VRI. One predstavljaju živu tvorevinu koja se redovno održava i ažurira. Utvrdili smo principe, kako je navedeno u Meksičkoj deklaraciji o neovisnosti, i dodali smo primjere dobrih praksi da bi se pomoglo VRI u postizanju njihove neovisnosti. Sve dodatne dobre prakse koje se naknadno uoče bit će dodavane u ove smjernice.

Princip 1

Postojanje odgovarajućeg i efektivnog ustavnog/zakonskog/pravnog okruženja i de facto odredaba o primjeni tog okvira.

Smjernice

Potreban je zakonodavni okvir koji detaljno propisuje potrebni stepen neovisnosti VRI.

Dobre prakse

Uloga i obaveze VRI nisu definisane zakonodavstvom. Ukoliko rukovodilac VRI ima status ministra, VRI usvaja specifično organizaciono ponašanje koje će joj osigurati veću neovisnost od izvršne vlasti. VRI se distancira od izvršne vlasti time što ne prisustvuje svim vladinim sjednicama ili događajima - prisustvuje samo onda kada je to neophodno da bi se izvršio posao revizije.

Princip 2

Neovisnost rukovodilaca i članova VRI (kolegijalnih institucija), uključujući i sigurnost mandata i imunitet od zakona prilikom redovnog obavljanja svojih dužnosti.

Smjernice:

Primjenljivi zakonodavni okvir definiše uslove imenovanja, reimenovanja, zapošljavanja, razrješenja i penzionisanja rukovodilaca VRI i članova kolegijalnih institucija, koji:

se imenuju, reimenuju ili razrješavaju procesom koji osigurava njihovu neovisnost od izvršne vlasti;

su imenovani na dovoljno duge i fiksne mandate što im omogućava da svoje obaveze obavljaju bez straha od osvete; i

su imuni od sudskog gonjenja za bilo koje djelo, prošlo ili sadašnje, koje je rezultat redovnog obavljanja njihovih dužnosti.

Dobre prakse

Zakonodavno tijelo imenuje, reimenuje ili razrješava rukovodioca VRI.  Predsjednik Republike imenuje članove Uže komisije – u sastavu komisije za izbor (predsjednik i dva člana) - uz saglasnost Komisije za imenovanja. Ovi članovi mogu biti razriješeni samo u slučaju njihovog opoziva u Skupštini (specifično za Republiku Filipini).

Guverner Vijeća imenuje generalnog revizora na osnovu preporuke (ne odobrenja) Predstavničkog doma. VRI ovu preporuku smatra "praktičnim odobrenjem", uslijed nepolitičke uloge generalnog guvernera i konvencija za prihvatanje savjeta.

Predsjednik države imenuje, reimenuje ili razrješava rukovodioca VRI uz odobrenje zakonodavne vlasti. Predsjednik Republike imenuje generalnog revizora, dok se ne ispune uslovi za penzionisanje. Generalni revizor se ne penzioniše niti se razrješava sa funkcije, osim ukoliko postoje osnove - slične onima koje se primjenjuju na sudije vrhovnih sudova, uključujući fizičke i mentalne smetnje za obavljanje dužnosti ili neprimjereno ponašanje.

Predsjednik imenuje rukovodioca VRI na preporuku Kongresa i dvotrećinskom većinom glasova. Također, dvotrećinska većina glasova u Skupštini je potrebna i da bi se rukovodilac VRI razriješio sa funkcije, uz odgovarajući razlog.

Vlada imenuje generalnog revizora, a ne zakonodavna vlast ili predsjednik države.  Da bi se postigao što veći stepen neovisnosti pri ovom imenovanju i eliminisao stvarni ili potencijalni uticaj izvršne vlasti, osniva se savjetodavna komisija. Tu komisiju sačinjavaju visoki članovi Vlade i članovi iz povezanih eksternih organizacija (naprimjer, državna revizorska fondacija, iskusni stručnjaci iz oblasti računovodstva i revizije i stručna udruženja). Savjetodavna komisija vrši inicijalnu provjeru kandidata i daje preporuku ministru u Vladi, koji zatim daje preporuku premijeru.

Predsjednik države, koji nije istovremeno i šef Vlade i koji je izabran većinom glasova građana, imenuje šefa Revizorskog suda.

Članovi kolegijalne VRI (Revizorski sud) biraju se na osnovu javnog poziva, sa neovisnom komisijom za izbor. Uslovi za kandidate i kriteriji za odabir utvrđeni su zakonom.

Ustavom nije riješeno pitanje zakonskog imuniteta generalnog revizora tokom redovnog obavljanja njegovih dužnosti. VRI nastoji spriječiti sudske procese kroz proces usaglašavanja koji uključuje:

• izjavu o odgovornosti rukovodstva;

• kontinuiranu raspravu o nalazima tokom revizije kako bi se sporna pitanja odmah pojasnila, ukoliko je to moguće;

• izlazni sastanak na kojem se raspravlja o nalazima koji nisu riješeni tokom revizije;

• pismo rukovodstvu (subjektu revizije se daje rok od tri sedmice za čitanje i dostavljanje komentara), koje se razmatra nakon pisanja izvještaja;

  za revizije učinka (vrijednosti za novac), nacrt izvještaja koji se šalje klijentu na komentare, koji se razmatraju nakon finaliziranja izvještaja i koji se navode u sklopu izvještaja;

  za finansijske revizije, primjerak nacrta izvještaja koji se prilikom posjete predstavlja rukovodstvu, tako da rukovodstvo i dalje ima mogućnost da iznese dokaze na osnovu kojih bi se sporna pitanja mogla izuzeti iz izvještaja.

  Predsjednik Suda (kolegijalna VRI):

  imenuje se uredbom predsjednika Republike, po dobijanju prijedloga predsjednika Vijeća ministara, koji je čuo mišljenje predsjedništva Vijeća suda (VRI);

  mora biti izabran iz redova članova Suda koji je vršio funkciju predsjednika komore u Sudu, na period od najmanje pet godina, ili koji je vršio slične funkcije u republičkim ustavnim tijelima ili institucijama Evropske unije; i

  kada bude imenovan, vrši funkcije do ispunjenja uslova za penzionisanje i ne može biti razriješen sa funkcije.

  • Rukovodilac VRI se imenuje na period od sedam godina, pošto predsjednik Parlamenta podnese prijedlog, obavi se tajno glasanje i pošto kandidat dobije većinu glasova u Parlamentu;

Princip 3

Dovoljno širok mandat i puno diskreciono pravo u obavljanju funkcija VRI

Smjernice

VRI bi trebala imati nadležnost da vrši reviziju:

            korištenja javnih novčanih sredstava, resursa ili imovine od strane primaoca ili korisnika tih sredstava, bez obzira na njegovu pravnu prirodu;

      naplate prihoda koja se duguju državi ili javnim tijelima;

      zakonitosti i pravilnosti finansijskih izvještaja državnih ili javnih subjekata i tijela;

      kvaliteta finansijskog upravljanja i izveštavanja; i

      ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti poslovanja državnih ili javnih subjekata.

Osim u slučajevima kada se to posebno zahtijeva zakonom, VRI ne vrši reviziju politika držanih ili javnih subjekata, već se ograničava na reviziju primjene tih politika.

Dok poštuju zakone koje donosi zakonodavna vlast, a koji se primjenjuju na njih, VRI su slobodne od usmjeravanja ili miješanja zakonodavne ili izvršne vlasti u:

odabir predmeta revizije;

planiranje, programiranje, vršenje, izvještavanje i naknadno praćenje (follow-up) njihovih revizija;

organizovanje i rukovođenje njihovom poslovanjem; i

sprovođenje odluka u slučajevima kada primjena sankcija čini dio njihovog mandata.

VRI ne trebaju biti uključene ili se smatrati uključenim na bilo koji način, u rukovođenje organizacijama čiju reviziju vrše.

Osoblje VRI ne smije da izgradi suviše blizak odnos sa subjektima revizije, kako bi ostali objektivni i smatrali se objektivnim.

VRI bi trebala imati puno diskreciono pravo prilikom vršenja svojih odgovornosti, trebala bi sarađivati sa državnim ili javnim subjektima koji teže unaprjeđenju korištenja i upravljanja javnim sredstvima.

VRI treba primjenjivati odgovarajuće standarde rada i revizije, kao i etički kodeks, zasnovane na zvaničnim dokumentima Međunarodne organizacije vrhovnih revizionih institucija (INTOSAI), Međunarodne federacije računovođa (IFAC) ili drugih priznatih tijela u čijoj je nadležnosti uspostavljanje standarda.

VRI bi trebala podnositi godišnji izvještaj o radu zakonodavnoj vlasti i drugim državnim organima - u skladu sa zahtjevima ustava, propisa ili zakona – koji bi trebali biti dostupni javnosti.

Dobre prakse

Osiguravanje obuke zaposlenima štiti neovisnost organizacije time što se značaj neovisnosti ugrađuje u kulturu organizacije. VRI vrše obuku svojih zaposlenih i naglašavaju značaj potrebnog standarda kvaliteta i rada. Značajni napori su neophodni da bi se osiguralo da se posao vrši samostalno, objektivno i nepristrasno.

Za jednu VRI, pojmovi „rasipništvo" i „ekstravagancija" odnose se na ekonomičnost i efikasnost u revizijama učinka (vrijednosti za novac), ali ne i na efektivnost. Efektivnost se postiže određivanjem odgovarajućih revizionih kriterija ili standarda za poslovanje. Kako se pri utvrđivanju kriterija konsultuju i subjekti revizije, njihovo odobrenje kriterija se smatra indirektnom potvrdom da je efektivnost programa bila podvrgnuta provjeri.

Od osoblja VRI se ponekad traži (od strane zakonodavnog tijela) da blisko sarađuje sa izvršnom vlašću (naprimjer, sa komisijama za sprovođenje tendera) da bi se osigurala usklađenost sa procedurama. Ovakav zahtjev se može činiti da dovodi do sukoba interesa. Međutim, VRI može zadržati svoju neovisnost time što će revizori imati ulogu samo posmatrača, ali ne i učestvovati u procesu donošenja odluka.

Princip 4

Neograničeni pristup informacijama

Smjernice

VRI bi trebala imati odgovarajuća ovlaštenja za dobijanje pravovremenog, neograničenog, direktnog i slobodnog pristupa svim neophodnim dokumentima i informacijama, u cilju ispravnog obavljanja zakonom propisanih odgovornosti.

Dobre prakse

VRI dobija primjerke svih odluka Vlade, što joj pomaže pri odabiru revizija i razumijevanju finansijskih poslova Vlade.

Tokom revizije važnih javnih tijela i preduzeća, član suda (koji je imenovan od strane Predsjedništva Vijeća suda kao izaslanik) ima pravo da prisustvuje sastancima skupštine, upravnih odbora, nadzornih odbora i odbora za reviziju javnog tijela. Kao rezultat toga, član suda (koji nema pravo glasa) upoznat je se sa svim poslovima javnog tijela i ima pun pristup informacijama.

Princip 5

Pravo i obaveza izvještavanja o radu

Smjernice

VRI ne trebaju biti ograničene u smislu izvještavanja o rezultatima revizionog rada. Zakon bi ih trebao obavezati da bar jednom godišnje podnose izvještaj o rezultatima svog revizionog rada.

Dobre prakse

Generalni revizor je u obavezi da podnese godišnji izvještaj direktno šefu države (kralju), koji daje naredbu da se izvještaj stavi na razmatranje u Parlamentu. Zakon o reviziji omogućava generalnom revizoru da podnese izvještaj o nalazima revizije u svakom trenutku tokom godine. Nalazi koji zahtijevaju preuzimanje hitnih mjera, kao  što je nenamjensko korištenje javnih sredstava i zloupotreba položaja, direktno se podnose relevantnim tijelima, u cilju neodložnog sprovođenja istrage. Počinioci takvih djela bi se mogli suočiti sa sankcijama i kaznenim mjerama.

VRI nema zakonsku obavezu pojedinačne izvještaje o reviziji stavljati na uvid javnosti, osim u slučaju godišnjeg izvještaja koje podnosi predsjedniku i Narodnoj skupštini.  Međutim, od avgusta 2003. godine, VRI sve svoje izvještaje o reviziji stavlja na uvid javnosti na svojoj internet stranici.

Princip 6

Sloboda odlučivanja o sadržaju i vremenu izrade izvještaja o reviziji, kao i objavljivanja i slanja izvještaja o reviziji

Smjernice

VRI imaju slobodu da odluče o sadržaju svojih izvještaja o reviziji.

VRI imaju slobodu da iznose zapažanja i daju preporuke u izvještajima o reviziji, uzimajući u obzir, gdje je to prikladno, i stavove subjekta revizije.

Zakonodavstvo propisuje minimalne zahtjeve u pogledu izvještavanja VRI i, gdje je to prikladno, posebna pitanja koja trebaju biti predmet formalnog revizorskog mišljenja ili potvrde.

VRI imaju slobodu odlučivanja o vremenu izrade svojih izvještaja o reviziji, osim tamo gdje su posebni zahtjevi u pogledu izvještavanja propisani zakonom.

VRI mogu uzeti u obzir posebne zahtjeve za pokretanje istrage ili vršenje revizije na prijedlog zakonodavne vlasti kao cjeline, neke od njenih komisija ili Vlade.

VRI imaju slobodu objavljivati i slati svoje izvještaje, nakon što se oni i formalno razmotre ili uruče odgovarajućem organu - u skladu sa zakonom.

Dobre prakse

Čak i u slučaju da Zakon o reviziji jasno ne propisuje obavezu da se mišljenja koja se dostavljaju Komori deputata (niži dom) mogu staviti na uvid javnosti u izvještaju VRI, Odbor za budžet u okviru Komore deputata može mišljenja načiniti obaveznim dijelom vladinih izvještaja koji moraju biti predmetom javne rasprave.

Princip 7

Postojanje efektivnih mehanizama za praćenje realizacije preporuka VRI

Smjernice

VRI podnose svoje izvještaje zakonodavnoj vlasti, nekoj od njenih komisija ili upravnom odboru subjekta revizije, radi pregleda i praćenja realizacije određenih preporuka za preduzimanje korektivnih mjera.

VRI imaju sopstveni interni sistem za praćenje realizacije preporuka kako bi osigurale da subjekti revizije ispravno uzimaju u obzir njihova zapažanja i preporuke, kao i zapažanja i preporuke date od strane zakonodavne vlasti, neke od njenih komisija, ili upravnog odbora subjekta revizije.

VRI podnose izvještaje o realizaciji preporuka zakonodavnoj vlasti, nekoj od njenih komisija ili upravnom odboru subjekta revizije, na razmatranje i s ciljem preduzimanja mjera, čak i kada VRI imaju zakonsko ovlaštenje za praćenje realizacije preporuka i sankcionisanje.

Dobre prakse

Nema praćenja realizacije preporuka. Trenutno, rukovodioci odjeljenja su primarno odgovorni za rješavanje pitanja na koja je ukazala VRI.  Rukovodilac Odjeljenja za finansije zahtijeva da:

ministri nastave da pregledaju mjere koje preduzimaju agencije u njihovom resoru da bi odgovorile na preporuke VRI, i

da se informacije redovno dostavljaju VRI-u i Komisiji za javne finansije.

Nema zakonskih ovlaštenja za praćenje realizacije preporuka ili nametanje sankcija. Jedna VRI je iznijela sljedeće stavove o tom pitanju.

Revizije s ciljem naknadnog praćenja realizacije preporuka (follow-up) mogu se inicirati na osnovu diskrecionog prava generalnog revizora, ponekad i na zahtjev stalne parlamentarne komisije. U odsustvu formalnog mehanizma na naknadno praćenje preporuka ili u odsustvu komisije za javne finansije, stalne parlamentarne komisije mogu razmatrati izvještaje na pojedinačnoj osnovi.

Održavanje snažne veze sa stalnim parlamentarnim komisijama omogućava da VRI ukratko upozna komisije sa izvještajima. Kako su ovi kratki sastanci često javni, VRI ima mogućnost privući pažnju javnosti na date preporuke.

Postoji neformalni mehanizam za privlačenje pažnje izvršne vlasti na izvještaje VRI, koji uključuje redovne sastanke između generalnog revizora i rukovodilaca tri organa centralne vlasti (Kabinet premijera, Ministarstvo finansija i Komisija za unaprjeđenje usluga koje pružaju subjekti javnog sektora).

Jedna država je napomenula da generalni revizor raspravlja o preporukama VRI sa nadležnim ministrom i preduzima odgovarajuće mjere ukoliko ministarstvo nerado usvaja preporuke. U nekim slučajevima, rješavanje pitanja se nastavlja u sljedećoj revizorskoj godini i strožije mjere se preporučuju. 

U jednoj VRI, iako se naknadne provjere realizacije preporuka ne zahtijevaju, u skladu sa Zakonom o reviziji, postoje mehanizmi za osiguravanje da ministarstva i agencije usvajaju preporuke.

Kontrolni službenici su u obavezi da uspostave komisiju za finansijsko upravljanje i račune, kojom predsjedavaju kontrolni službenici, i koja za zadatak ima da prati realizaciju revizionih preporuka i osigura preduzimanje neophodnih korektivnih mjera u ministarstvima i agencijama.

U izvještajima o reviziji o praćenju realizacije preporuka, VRI izvještava o statusu pitanja na koja je ukazano u prethodnoj reviziji.  Pored toga, Kabinet premijera uspostavlja komisiju za integritet rukovodstva, organ na visokom nivou, za raspravljanje o revizionim pitanjima na koje je ukazao Kabinet generalnog revizora.  

Ključni element naknadnih revizionih postupaka jeste održavanje sastanka posle izvršene revizije - sa agencijama koje su bile subjekti revizije, Ministarstvom za planiranje i budžet i Ministarstvom za državnu upravu i unutrašnje poslove - da bi se raspravljalo o realnim načinima za postupanje po revizionim preporukama i izradu budžeta i kadrovskih rešenja. VRI se također priprema da uključi odgovore državnih agencija na preporuke na svojoj internet stranici, i da redovno ažurira tu stranicu.

VRI nema nadležnost osigurati da subjekti uklanjaju nedostatke i postupaju na osnovu preporuka, a Komisija za javne finansije nije aktivna. VRI razmatra prijedlog da se uspostavi mala komisija stalnih sekretara u Kabinetu premijera i da se održavaju sastanci između Ministarstva finansija i direktora revizije sa subjektom revizije s ciljem uklanjanja nedostataka uočenih u izvještajima o reviziji.

Sud podnosi godišnje izvještaje Parlamentu i može podnositi i posebne izvještaje. O izvještaju Suda se raspravlja na sjednici podkomisije za budžet, tokom koje se visokim zvaničnicima ministarstva postavljaju pitanja. Komisija za budžet prihvata preporuke uključene u izvještaj Suda i zahtijeva od ministarstava da sprovedu preporuke u zadanim vremenskim okvirima i da o tome izvijeste Sud ili Komisiju.

Princip 8

Finansijska i upravljačka/administrativna samostalnost i dostupnost odgovarajućih ljudskih, materijalnih i novčanih resursa

Smjernice

VRI bi trebale imati na raspolaganju neophodne i razumne ljudske, materijalne i novčane resurse - izvršna vlast ne treba kontrolirati ili usmjeravati pristup tim resursima. VRI upravljaju sopstvenim budžetom i na odgovarajući način vrše raspodjelu sredstva iz tog budžeta.

Zakonodavna vlast ili neka od njenih komisija odgovorna je za osiguravanje odgovarajućih resursa neophodnih za obavljanje zadataka VRI.

VRI imaju pravo žaliti se zakonodavnoj vlasti ukoliko su resursi koji su joj osigurani nedovoljni za izvršavanje njenog mandata.

Dobre prakse

Nema formalnih mehanizama za upućivanje žalbe Parlamentu ukoliko su osigurani resursi nedovoljni. Pored redovnog budžetskog procesa, izvještaj o tome se može podnijeti zakonodavnom organu u Parlamentu.

Proces utvrđivanja budžeta nije u dovoljnoj mjeri neovisan i nepristrasan.  

Budžet VRI je trenutno predmet pregovora sa predstavnicima Vlade, koji su ujedno i predmet revizije.  Proces mora omogućiti:

objektivno određivanje odgovarajućeg finansiranja VRI, bez ikakvog stvarnog ili potencijalnog uticaja; i

efektivnu provjeru nivoa finansiranja VRI i njenog rada s ciljem osiguravanja odgovornosti.

Da bi se dostigao željeni nivo neovisnosti, predsjednik zakonodavne vlasti u Parlamentu imenuje vijeće poslanika sa zadatkom da vrše pregled godišnjih zahtjeva VRI za finansiranjem. Vijeće zaprima zahtjev za finansiranje od VRI i analizu tog zahtjeva koju vrši Vlada. Vijeće može zatražiti dodatne informacije od VRI, Vlade i vanjskih stručnjaka prije upućivanja svoje preporuke Ministarstvu finansija.

VRI sada vrši isplatu plaća i naknada direktno revizorima na terenu.  Agencije ne mogu insistirati da revizori koji ih revidiraju budu rezidentni - smješteni u njihovim prostorijama (čime oni zapravo postaju interni revizori). VRI je napustila praksu angažovanja rezidentnih timova za reviziju i prešla na praksu u kojoj revizije vrše revizori unutar VRI.

VRI ima diskreciona prava u vezi sa raspodjelom budžeta. VRI-u se dodjeljuje jednokratni iznos sredstava iz državnog budžeta (jedna stavka). Rukovodilac VRI utvrđuje kako se sredstva raspoređuju na različite kategorije rashoda.

VRI ima diskreciono pravo da vrši raspodjelu sredstava, ali postoji zabrinutost oko toga da li je Parlament odobrio dovoljno sredstava. Ukoliko sredstva ne pokrivaju stvarne potrebe, zahtjevi se podnose Ministarstvu finansija, zatim premijeru, a nakon toga, ukoliko nema pozitivnih odgovora, Komisiji za javne finansije.

Jedna VRI podliježe sljedećoj budžetskoj proceduri:

VRI podnosi svoje godišnje budžetske zahtjeve Ministarstvu finansija.

Ministarstvo finansija prosljeđuje zahtjev Vijeću ministara bez ikakvih promjena.

Vijeće ministara definiše budžetske zahtjeve sa predstavnicima Vlade (koji su subjekti revizije VRI). Iako je Vijeće ovlašteno da vrši izmjene budžetskog zahtjeva VRI, generalni revizor, u svojstvu savjetnika, prisustvuje sjednici Vijeća.

Vijeće ministara odobrava budžetski zahtjev, dok parlamentarna Komisija za javne rashode i reviziju razmatra taj zahtjev i mišljenja Komisije.

Ukoliko Parlament usvoji mišljenje Komisije, neovisnost VRI je osigurana.