1.           УВОД

1.1.    У складу са овлаштењима датим Законом о ревизији финансијског пословања институција Босне и Херцеговине ('Службени гласник БиХ', број 17/99), Канцеларија за ревизију финансијског пословања институција БиХ (у даљем тексту: Канцеларија за ревизију) је извршила  ревизију финансијских извјештаја и финансијског пословања Министарства за трезор институција Босне и Херцеговине (у даљем тексту: Министарство), те ревизију буџета институција Босне и Херцеговине (у даљем тексту: буџет), са стањем на дан 31. децембра 2001. године.

1.2.    Ревизија је планирана и обављена у периоду од 12.11. до 28.11.2001. године (претходна ревизија) и у периоду од 18.03. до 29.03.2002. године (ревизија завршног рачуна) сходно опћеприхваћеним ревизијским стандардима и стандардима Међународне организације врховних ревизијских институција – ИНТОСАИ ('Службени гласник БиХ', број 05/01). Ревизионе активности су биле усмјерене ка постизању разумног основа за процјену да ли финансијски извјештаји Министарства представљају тачан и истинит приказ пословања током године и стања на крају године. За финансијске извјештаје одговорност сноси руководство Министарства. Одговорност Канцеларија своди се на изражавање мишљења о извјештајима Министарства, те на основу извршене ревизије извјештавање о сљедећем:

• да ли су рачуни састављени у складу са важећом законском регулативом;
• да ли годишњи рачуни представљају тачан и истинит приказ пословања током године и стања на крају године;
• о економичности, ефикасности и ефективности којима је Министарство користило средства у обављању својих функција.

1.3.    Сматрамо да ревизија коју смо обавили пружа разуман основ за изражавање нашег мишљења.

2.      МИШЉЕЊЕ РЕВИЗОРА

Према нашем мишљењу финансијски извјештаји Министарства представљају у свим значајнијим аспектима реалан и објективан приказ пословања током године и стања на крају године, с тим да, без намјере даљег квалификовања нашег мишљења скрећемо пажњу на тачке 2.1, 2.2. и 2.3.

Консолидовани извјештај буџета БиХ није сачињен те за исти не можемо да изразимо мишљење (видјети  поглавље 4.5).

2.1.    Канцеларија за ревизију није присуствовала попису средстава и извора средстава Министарства на дан 31.12.2001. године.

2.2.       Ревизијом је утврђено да Министарство није примјењивало члан 16. Закона о извршењу буџета, који регулише област набавки сталних средстава, материјала и услуга.

2.3.           Ревизија је установила да рачуноводство Министарства током ревидираног периода није било ажурно, како то налажу рачуноводствена правила и начела.

3.       ОСВРТ НА НАЛАЗЕ И ПРЕПОРУКЕ РЕВИЗИЈЕ ЗА 2000. ГОДИНУ

Канцеларија за ревизију је извршила ревизију пословања Министарства за трезор за 2000. годину о чему је саставила Извјештај. У Извјештају су наведене уочене слабости и дате препоруке за њихово превазилажење. Министарству је сугерисано да исте анализира и отклони.

Ревизијом пословања за 2001. годину утврђено је да су у одређеним случајевима дјелимично испоштоване препоруке Канцеларије за ревизију, док се у појединим случајевима није поступило у складу са истим.

Препоруке које су реализоване:

• Донесена је јединствена класификација расхода за све буџетске кориснике и иста се односила на израду пројекције буџета за 2001. годину.

Активности које су у току:

• доношење правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста;
• увођење информационог система финансијског управљања (ИСФУ).

Препоруке које нису реализоване:

• нису усвојена правила и процедуре за одређене категорије трошкова;
• Правилник о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста који је радио Економски институт није заживио у пракси;
• набавке у 2001. години  су извршене без јавног оглашавања;
• Министарство није у потпуности ускладило расходе са одобреним износима и имало је прекорачење на ставци трошкова за материјалне издатке;
• рачуноводство Министарства је у току ревидираног периода  било неажурно, што није у складу са рачуноводственим правилима.

4.       НАЛАЗИ, ЗАПАЖАЊА И ПРЕПОРУКЕ РЕВИЗИЈЕ РАЧУНА 2001. ГОДИНЕ

4.1.    Увод

Налази ревизије су класификовани према најзначајнијим слабостима, а односе се на: управљачки систем интерних контрола руководства, надзор над планирањем и извршењем буџета Министарства, споро имплементирање законских обавеза те неажурност рачуноводства.

Буџет институција  БиХ и међународних обавеза БиХ за 2001. годину посматран је  као посебан систем и биће  приказан у посебном поглављу, док ће сервисирање спољњег дуга да буде предмет посебне ревизије.

4.2. Систем интерних контрола

Ревизија је установила да руководство Министарства није имало у потпуности разрађен и прецизно дефинисан систем интерних контрола који као скуп поступака и мјера осигурава тачност и правилност евидентирања финансијских трансакција и обезбјеђује њихову усклађеност са законима и прописима, те осигурава заштиту имовине.  Те мјере обухватају и доношење интерних правила и процедура којима се регулишу поједине категорије трошкова као што су ПТТ трошкови, репрезентација, трошкови смјештаја, трошкови превоза, одржавања возила и други трошкови. 

Непостојање или недовољна изграђеност система интерних контрола може да има утицај на ненамјенско трошење буџетских средстава и не осигурава адекватну заштиту јавне имовине.

Канцеларија за ревизију  је сугерисала руководству Министарства да осигура такав систем интерних контрола који би омогућио континуирано праћење намјенске потрошње средстава одобрених буџетом (за Министарство као буџетског корисника), досљедно поштивање постојећих прописа и пуну заштиту јавне имовине и средстава.

4.2.1.  Имплементација закона и прописа

Задатак Министарства за трезор је управљање буџетским средствима које подразумијева планирање и извршење буџета, доношење правила и процедура из области финансијског пословања за све институције БиХ, интерни надзор, сервисирање спољњег дуга и други послови који су у складу са законима и прописима од којих су најзначајнији Закон о трезору, буџет и Закон о извршењу буџета.

У току досадашњег постојања Министарство  је направило одређене помаке у области финансијског пословања институција БиХ мада, по нашем мишљењу, није успјело да у довољној мјери успостави ефикасан систем управљања јавним средствима.    

Приликом ревизије Министарства установили смо да исто није у потпуности имплементирало одредбе Закона о извршењу буџета институција БиХ за 2001. годину ('Службени гласник БиХ' бр. 09/01 и 32/01)и одредбе Закона о трезору институција БиХ (Службени гласник БиХ БР. 27/00). То се прије свега односи на сљедеће :

• Закон о извршењу буџета

Поједини корисници су за  инициране промјене  намјенске структуре у оквиру одобрених средстава из буџета добили одобрење, међутим за исто није проведена даља процедура односно одобрене промјене нису објављене у Службеном гласнику (није у потпуности проведен члан 11.).

чланови 19. до 24.:

Иако је Министарство за трезор је успоставило контролу захтјева за пренос средстава, ипак није у потпуности вршен надзор над приливима средстава, финансијским и материјално - рачуноводственим пословима корисника буџета, те законитом и сврсисходном употребом буџетских средстава (нису у потпуности проведени чланови 19. до 24).

Министарство за трезор није донијело Правилник о књиговодству, те садржају и начину финансијског извјештавања за сва министарства и буџетске кориснике већ је донијело Смјернице за израду 'Ребаланса за 2001. годину', у којима наводи да корисници буџета требају да примјењују федералне прописе из ове области (није досљедно и у потпуности испоштован члан 25.).

• Закон о трезору

Контни план и рачуноводствена правила нису донесена, иако је по одредбама овог члана за то одговорно Министарство за трезор (члан 11).

Консолидовани рачуни нису сачињени и није успостављен интерни надзор корисника буџета у складу са законом, иако је за исто одговорно Министарство (члан 12).

Један дио законских одредби као што је увођење главне књиге је у фази имплементације тако да смо узели у обзир тешкоће и проблеме који због тога постоје, а који су неизбјежни код увођења нових информационих система и другачијег начина рада.

Наш је утисак да Министарство нема довољан број стручних људи у овој области. Лица која тренутно обављају ове послове су преоптерећена, посебно ако се узме у обзир да су током године ресурсе трошили на израду ребаланса буџета и неколико верзија нацрта буџета за 2002. годину. Са друге стране промјене које су у току су такве да захтијевају мотивисане кадрове са способношћу прилагођавања промјенама и склоностима за стицање нових знања.

Предложили смо Министарству да ојача своју кадровску структуру јер по постојећем правилнику има простора за тако нешто и у оквиру тога, по могућности, установи јединицу интерне ревизије која би вршила стални надзор над функционисањем система интерних контрола.

Поред тога упозорили смо Министарство да је обавезно да досљедно поштује Закон о трезору и Закон о извршењу буџета и сходно наведеним члановима донесе одговарајућа акта којима се регулише рачуноводствена и финансијска област. С обзиром да то има директан утицај на све остале буџетске кориснике сматрамо да Министарство мора пронаћи начин и ресурсе да што прије испуни ову обавезу.

4.2.2.    Процедуре набавки

Слабости у систему интерних контрола омогућиле су непоштивање прописа приликом вршења набавки роба и пружања услуга. Утврдили смо да приликом набавки канцеларијског материјала (у 2001. години набављено 41.295,70 КМ), те склапања уговора о дјелу за стручне услуге ( највећи дио износа од 72.694,44 КМ се односи на уговоре о сукцесији еx – Југославије) нису испоштоване законске процедуре и расписан јавни тендер.

Наведено није у складу са чланом 16. Закона о извршењу буџета који налаже провођење процедура јавног оглашавања и избор најповољнијег понуђача. Овакав начин вршења набавки средстава, роба и услуга није транспарентан и може да резултује набавкама по некурентним тржишним цијенама те фаворизује одређене понуђаче.

Упозорили смо Министарство да треба да сумира годишње потребе набавке сталних средстава, материјала и услуга и ако њихова годишња вриједност потпада под одредбе члана 16. Закона о извршењу буџета за 2001. годину, обавезно проведе процедуру јавног оглашавања.

4.3.    Систем контроле буџета

Ревизијом је утврђено да у Министарству није у потпуности обезбјеђен ефикасан надзор над извршењем буџета који подразумијева редовно праћење расхода по врсти и намјени у односу на средства одобрена  буџетом.

4.3.1.   Планирање и извршење буџета  Министарства

Измјенама и допунама Закона о извршењу буџета за 2001. годину Министарству је одобрен буџет у износу од 2.085.134 КМ. Министарство је за исти период остварило расходе у износу од  1.907.887 КМ, што је за 177.247 КМ мање од планираних или 91% расхода одобрених буџетом.

УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПЛАНИРАНИХ И ОСТВАРЕНИХ РАСХОДА У 2001. ГОДИНИ

Анализирајући извршење буџета Министарства за 2001. годину уочили смо да буџет није у потпуности реализован како у укупном износу тако и по појединим буџетским ставкама као што су плате запослених које су биле планиране у првобитном буџету за 83 запослена, у измијењеном буџету за 64 запослена док је стварно било упослено 51 лице. Утврђено је да Министарство  није прекорачило укупне расходе одобрене ребалансом буџета. Међутим, до прекорачења је дошло на ставци 'Издаци за материјал и услуге' која је остварена у износу 436.293 КМ, а што је за 163.224 КМ или 59,77% више од одобреног износа. За ово прекорачење Министарство је накнадно обезбиједило одобрење од Савјета министара (Одлука број ВМ 64/02 од 12.05.2002. године).

Канцеларија за ревизију сматра да се процесу планирања мора да посвети више пажње, како унутар Министарства  тако и на вишим нивоима гдје се врши усвајање, у циљу реалнијег и квалитетнијег планирања буџета.

Упозорили смо Министарство да треба досљедно да поштује одредбе Закона о  извршењу буџета институција БиХ и усклади расходе са одобреним износима, односно да користи средства до висине и за намјене утврђене ребалансом буџетом институција БиХ.

Такођер смо подсјетили Министарство да би требало по захтјевима корисника буџета, везано за члан 11. наведеног Закона, да да своје мишљење  Савјета министара на вријеме, како би исто донијело одлуку прије краја финансијске године (прије израде годишњег обрачуна).

4.4.     Финансијско-рачуноводствено пословање

4.4.1.   Финансијски извјештаји

Министарство је финансијске извјештаје сачинило у облику годишњег обрачуна за 2001. годину, а према властитој Инструкцији број 01/692/02 од 04.03.2002. године.

Попис сталних средстава

Током обављања ревизије и тестирањем извјештаја о попису сталних средстава установили смо да попис не обухвата сва стална средства Министарства. Ово се првенствено односи на стална средства чији статус није ријешен диобом са Министарством цивилних послове и комуникације и стална средства која је Савјет министара Одлуком број: 06-111-703/5-00 пренио на Министарство за трезор. Наведена стална средства нису евидентирана у пословним књигама Министарства, него су за иста сачињени  записници о утврђивању поријекла сталних средстава који нису потписани од стране овлаштених лица.

Ово утиче на реалност и тачност финансијских извјештаја (Биланс стања), а ако се не успостави контрола над имовином Министарства може се десити да ни наредних година стална средства не буду обухваћена пописом што знатно повећава ризик отуђења имовине.

Сугерисали смо Министарству да треба да изврши попис свих средстава, обавеза и потраживања након што претходно  ријеши сва спорна питања око сталних средства са Савјетом министара и Министарством за цивилне послове и комуникација.

Исказивање вишка прихода и поврат према властитој Инструкцији

У складу са инструкцијом коју је Министарство прописало за све кориснике буџета, висина прихода је сведена на висину прокњижених расхода. У Билансу стања  је на ставци нераспоређени вишак прихода и расхода  исказан вишак прихода у износу од  5.483,00 КМ, међутим  за наведени износ није створена  обавеза за поврат средстава у буџет. Исто не представља досљедну примјену Инструкције Министарства за трезор.

Препоручили смо Министарству да начин исказивања и поврата вишка средстава  на ЈРТ уради у складу са досљедном примјеном  споменуте Инструкције.

4.4.2. Рачуноводство

Ревизија је утврдила да рачуноводство Министарства  током посматране године није било ажурно, те да одређене пословне промјене нису биле евидентиране у пословним књигама на начин како је то предвиђено рачуноводственим правилима и начелима.

Осим неажурности рачуноводства уочене су још неке неправилности као што су:

• Пратећа документација уз захтјеве за пренос средстава није уредно овјерена од стране контроле нпр. исплате накнада за одвојени живот; 
• на конту накнада за трошкове функционера књижени су и трошкови смјештаја возача на службеном путу – ови трошкови су требали да буду на конту путних трошкова;
• код исплате по уговорима о дјелу није обрачунат сав порез по уговорима о дјелу (осим 30% пореза на додатна примања требало је да обрачуна и 10% пореза на промет услуга);        

Препоручили смо Министарству да отклони наведене слабости и да пословне књиге води на начин како је то регулисано и прописано рачуноводственим правилима и начелима.

4.5.         Информациони систем

Увод

Министарство је по природи свог пословања у великој мјери базирано на употреби информационих система. У току ревидираног периода је покренут пројекат информатизације јавног сектора буџетских корисника, гдје ће сви буџетски корисници да буду повезани у јединствен информациони систем. Носиоци овог посла су USAID и Министарство за трезор. По завршетку овог пројекта већина пословних операција везана за буџетско пословање вршиће се преко овог информационог система.

Административна и организациона контрола

Министарство није имало јасна задужења по питању управљања и развоја информационог система на нивоу цјелокупног Министарства што би могло да доведе до несклада и некомпатибилности између различитих информационих подсистема у Министарству.

Такођер Министарство није креирало развојну ИТ стратегију, што им је препоручено и у прошлом извјештају, која би била основ за информатизацију на нивоу цјелокупног Министарства. Непостојање ИТ стратегије, поред горе наведених могућих проблема, може да доведе до набавке непотребне опреме науштрб нечега што је Министарству  потребније. 

Предложили смо руководству Министарства да пропише јасна задужења за управљање и развој информационог система на нивоу цјелокупног Министарства, као и ИТ стратегију која би обухватила потребе комплетног Министарства.

Заштита података и прављење резервних копија

Ревизијом је утврђено да Министарство није прописало интерна правила о заштити података и прављењу резервних копија података, те да се резервне копије нису правиле редовно и на организован начин.

Непосједовањем ових правила и невођењем рачуна о резервним копијама, повећава се ризик од губљења битних информација, што може битно да утиче на ефикасност у раду Министарства.

Препоручили смо Министарству да би требало да донесе интерна правила о чувању и заштити података, као и прављењу резервних копија, те да  води рачуна да се она проводе редовно и на правилан начин.

4.6.         Буџет институција БиХ

4.6.1. Увод

Министарство за трезор није сачинио консолидоване годишње извјештаје буџета институција БиХ за 2001. годину у форми прописаној Законом о трезору, Законом о извршењу буџета и рачуноводственим стандардима и прописима. Умјесто тога сачињен је Извјештај о извршењу буџета институција БиХ и међународних обавеза БиХ за 2001. годину који је презентован Парламенту БиХ и Предсједништву БиХ. За овај извјештај дијелом су кориштени подаци из рачуноводства Министарства, а дијелом подаци који су преузети из годишњих извјештаја корисника буџета.

Утврђено је да рачуноводство у ревидираном периоду није било уредно и ажурно како то налажу рачуноводствени стандарди и начела (евидентирање пословних промјена и финансијских трансакција вршено и у вријеме ревизије, а закључна књижења су проведена накнадно). Надаље, подаци који су  презентовани у Извјештају нису у потпуности усклађени са рачуноводственим подацима.

Канцеларија за ревизију, уз сво уважавање објективних околности, сматра да на нивоу институција Босне и Херцеговине у највећој мјери није устројено финансијско извјештавање онако како је регулисано законима и прописима из ове области.

Због тога смо сугерисали Министарству да хитно предузме све неопходне активности како би у што скорије вријеме успоставило прописану рачуноводствену евиденцију  на основу које би могло да изради финансијске извјештаје у складу са стандардима у овој области.

Такођер смо предложили Министарству да на бази ревидираних извјештаја свих буџетских корисника сачини консолидоване билансе који могу да послуже и као почетни биланс у процесу устројавања Главне књиге трезора.

4.6.2.  Слабости система управљања буџетом

Слабости припремања буџета              

Установили смо да су потребе буџетских корисника (по основу достављених финансијских планова) за 2001. годину биле знатно веће од расположивог буџета. Дозначена средства буџетским корисницима су линеарно умањена у складу са расположивим средствима. Оваква умањења често нису одражавала стварне приоритете потрошње буџетских корисника.

Напомињемо да је ребаланс буџета усвојен тек 30.12.2001. године када су буџетски корисници већ остварили највећи дио расхода у 2001. години.  

Упозорили смо Министарство да је дужно да донесе стандардизовану буџетску класификацију и заједничке буџетске процедуре које предвиђају аналитички приступ при припреми буџета и веће укључивање буџетских корисника код умањивања исказаних потреба услијед буџетских ограничења.

5.      КОРЕСПОНДЕНЦИЈА

По завршетку ревизије, Министарству је 24.07.2002. године достављен Извјештај о ревизији. Министарство је 30.07.2002. године доставило одговор у којем нас је обавијестило о оправданости примједби ревизије и приједлозима могућих рјешења по поглављима Извјештаја. У склопу тога, Министарство је обавијестило Уред о посебном акционом плану и мјерама којима се планирају отклонити недостаци, а које обухватају успоставу система интерних контрола за све буџетске кориснике, примјену информационог система и успостављање система главне књиге који би требали омогућити ефикасније управљање и надзор над јавним новцем.

6.       РЕЗИМЕ

Извршили смо ревизију Министарства за трезор институција Босне и Херцеговине и то: ревизију финансијских извјештаја и пословања Министарства као буџетског корисника и ревизију Годишњег извјештаја буџета институција БиХ.

Министарство у ревидираном периоду није прекорачило укупне расходе одобрене ребалансом буџета, осим што се прекорачење десило на ставци 'Издаци за материјал и услуге' која је остварена у износу од 436.293,00 КМ, што је за 163.224,00 КМ или 59,77% више од одобреног износа. Министарство је накнадно од Савјета министара добило одобрење за прерасподјелу расхода по врсти у оквиру укупних расхода.

У Билансу стања је на ставци нераспоређени вишак прихода и расхода исказан вишак прихода у износу од 5.483,00 КМ, међутим за наведени износ није створена обавеза за поврат средстава на ЈРТ. Према властитој Инструкцији Министарство је требало да искаже наведену обавезу.

Рачуноводство Министарства током године није било ажурно, те одређене пословне промјене нису биле евидентиране у пословним књигама на начин како то налажу рачуноводствена правила. Овакво вођење рачуноводства може да утиче на свеобухватност финансијских трансакција и пословних промјена, те евидентирање трошкова у складу са начелом настанка догађаја што све укупно утиче на  финансијске извјештаје.

Ревизију Министарства  за 2001. годину смо обавили накнадно  из разлога што до момента ревизије у рачуноводству  нису биле закључене пословне књиге. У току  ревизије су такођер, вршена одређена књижења финансијских трансакција и нису била изведена салда  појединих рачуна на дан 31.12.2001. године.

Иако смо ревизију прекидали у више наврата  како би Министарство закључило своје пословне књиге, Министарство није сачинило консолидовани биланс буџета за 2001. годину.

Канцеларија жели да се захвали руководству и запосленима Министарства за сарадњу и помоћ која нам је пружена приликом обављања ревизије.