1.       УВОД

1.1.      Канцеларија за ревизију финансијског пословања институција Босне и Херцеговине (у даљем тексту: Канцеларија) извршила је ревизију финансијских извјештаја (укључујући и одлуке руководства) и финансијског пословања Министарства за људска права и избјеглице (у даљем тексту: Министарство) у вези  финансијске 2001. године.

1.2.    У периоду од 12.12. до 26.12.2001. и 10.04. до 10.05.2002. године, ревизија је планирана и извршена у складу са генерално прихваћеним ревизијским стандардима и стандардима Међународне организације врховних ревизијских институција – INTOSAI (“Службени гласник БиХ”, број 05/01). Ревизионе активности су биле усмјерене ка постизању разумног основа за процјену да ли финансијски извјештаји Министарства представљају тачан и истинит приказ пословања током године и стања на крају године. За финансијске извјештаје одговорност сноси руководство Министарства. Одговорност Канцеларије се своди на изражавање мишљења о финансијским извјештајима Министарства, те на основу извршене ревизије, извјештавање о сљедећем:

• да ли су рачуни сачињени у складу са важећом законском регулативом;
• да ли годишњи извјештаји представљају тачан и истинит приказ пословања током године и стања на крају године;
• о економичности, ефикасности и ефективности којом су министарства  користила јавна средства у обављању својих функција.

1.2.      Сматрамо да ревизија коју смо извршили пружа разуман основ за изражавање нашег мишљења.

2.        МИШЉЕЊЕ РЕВИЗОРА

2.1.    Према нашем мишљењу, ревидирани финансијски извјештаји дају  реалан и објективан приказ стања у свим значајнијим аспектима финансијског пословања, међутим, без намјере даљег квалификовања нашег мишљења, истичемо предмете под тачкама 2.2., 2.3. и 2.4.

2.2.         Канцеларија није била у могућности да присуствује попису средстава и извора средстава на дан 31.12.2001. године. Из тог разлога, изражавамо резерву за извршени попис средстава и извора средстава, а који може да има утицаја на реалност и објективност финансијских извјештаја за 2001. годину.

2.3.         Евидентирање сталних средстава у 2001. години није извршено у складу с  рачуноводственим стандардима, тј. стална средства која су пренесена Одлуком  Савјета министара бр. 06-111-703/1-00 од 03.01.2001. године,  без накнаде, нису евидентирана по набавној вриједности, те је утврђено постојање сталних средстава недефинисаног власништва.

2.4.        Процедуре набавки сталних средстава и материјала у 2001. години нису извршене у складу са законским прописима који регулишу ову област (Закон о извршењу буџета за 2001. годину).

3.         ОСВРТ НА НАЛАЗЕ И ПРЕПОРУКЕ РЕВИЗИЈЕ ЗА 2000. ГОДИНУ

Канцеларија је извршила ревизију  Министарства за 2000. годину о чему је састављен Извјештај.

Ревизијом су утврђене одређене неправилности описане у Извјештају и Министарству је сугерисано да их размотри, те да предузме одређене радње како се утврђене неправилности и пропусти не би понављале у даљем пословању.

Ревизијом пословања за 2001. годину утврђено је да је у одређеним случајевима поступљено у складу са препорукама Канцеларије, те су уочени позитивни помаци у финансијско – рачуноводственом пословању.

Реализоване препоруке:

• Није било прекорачења буџетских средстава како у укупном износу тако и по буџетским ставкама;
• оправдане су аконтације из 2000. године.

Препоруке чија је реализација  у току:

• Израда Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста.

Неизвршене препоруке су сљедеће:

• Нису усвојена правила и процедуре за одређене видове трошкова;
• набавке у 2001. години поновно извршене без јавног оглашавања;
• програм избјеглица из буџета није био довољно транспарентан;
• није сачињен коначни извјештај о реализацији Пројекта изградње монтажних кућица, а посебно, није утврђен титулар – власник изграђених монтажних кућица.

4.        НАЛАЗИ, ЗАПАЖАЊА И ПРЕПОРУКЕ РЕВИЗИЈЕ

4.1.     Систем интерних контрола

4.1.1.  Недостајућа правила и процедуре

Ревизијом је установљено како у Министарству није у довољној мјери разрађен и прецизно дефинисан систем интерних контрола руководства, као скуп поступака и мјера које обезбјеђују тачност и правилност евидентирања финансијских трансакција, њихову пуну усклађеност са законима и прописима, као и мјера заштите имовине.

Уочени недостаци се огледају у сљедећем:

• непостојању одређених писаних интерних правила и процедура која би дефинисала одређене врсте расхода, (ПТТ-трошкови, трошкови смјештаја запослених, употреба властитих аутомобила у службене сврхе и других), као и недовољно прецизним и јасним постојећим правилима и процедурама;
• недовољно квалитетном попису имовине и уредности књиговодствене евиденције сталних средстава свих категорија (властита, донирана и друга стална средства);

Ови недостаци могу да утичу на појаву неправилности, нерационалног трошења и не обезбјеђују адекватну заштиту имовине.

Канцеларија је мишљења како Министарство треба да обезбиједи предузимање додатних активности ка успостави квалитетнијег система интерних контрола, у што скорије вријеме, с циљем ефикаснијег и рационалнијег пословања као и заштите средстава.

4.1.2.  Процедуре набавки сталних средстава и канцеларијског материјала

Услијед слабости у систему интерних контрола, приликом набавке сталних средстава (у износу од 65.122,80 КМ) и канцеларијског материјала (у 2001. години набављено 24.192,12 КМ) није проведена процедура јавног оглашавања за прикупљање најповољније понуде, што није у складу са чланом 16. Закона о извршењу буџета за 2001. годину.

Нетранспарентне набавке омогућавају давање предности неким добављачима и нерационалну употребу јавног новца.

Корисници буџета су обавезни да за све набавке сталних средстава, материјала и услуга чија вриједност за годишње потребе прелази 10.000,00 КМ проведу процедуру јавног конкурса и избора најповољнијег понуђача.

4.1.3.  Правилник о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста

Ревизијом пословања за 2001. годину утврђено је како Министарство не посједује, према законским процедурама усвојен Правилник о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста (Закон о Савјету министара БиХ и министарствима БиХ «Службени гласник» БиХ број 11/2000. године, члан 48.), него функционише на основу организационе шеме коју је прије скоро двије године усвојио Савјет министара.

Мишљења смо да Правилник о унутрашњој организацији треба да се донесе у што скорије вријеме, с циљем постизања рационалнијег, ефикаснијег и законитог пословања.

4.2.      Систем управљања буџетом

4.2.1.    Планирање и извршење буџета

Током ревизије пословања за 2001. годину утврдили смо како управљање буџетом није било у потпуности на задовољавајућем нивоу тј. ревизијом су уочени одређени недостаци и  слабости у систему планирања буџета, те одређене потешкоће при извршењу буџета. 

УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПЛАНИРАНИХ И ОСТВАРЕНИХ РАСХОДА У 2001. ГОДИНИ 

Буџет Министарства за 2001. годину износио је 4.587.176,00 КМ, а ребалансом за 2001. годину одобрено је додатних 4.806.805,00 КМ, што укупно износи 9.393.981,00 КМ. Министарство је реализовало буџет за 2001. годину у укупном износу од 6.938.103,99 КМ, што је 73,86% од планираног износа. Анализирајући проблематику планирања буџета уочили смо како првобитна пројекција буџета за 2001. годину није урађена на основу квалитетних инпута, тако да је та слабост у одређеној мјери исправљена ребалансом буџета (види табелу).

Канцеларија је сугерисала да се проблематици планирања буџета треба да убудуће приступа  квалитетније и темељитије на свим нивоима, а у циљу  што ефикаснијег и квалитетнијег пословања Министарства. Такође, препоручено је сачињавање темељите и потпуне анализе извршења буџета и разлога за неизвршења планираног буџета како на нивоу Министарства тако и по појединим буџетским линијама.

4.2.2.  Програм избјеглица из буџета – текући грантови

Планирана средства за буџетску линију ‘’Програм избјеглица’’ за 2001. годину из буџета су износила 3.009.648,00 КМ, а ребалансом су одобрена додатна средства у износу 317.392,00 КМ што укупно износи 3.327.040,00 КМ, а пројекат је реализован (за обнову и реконструкцију породичних кућа) у износу од 737.338,49 КМ што је 22,16% од планираног износа.

Ревидирањем споменутог пројекта уочили смо како је документација реализованог дијела пројекта уредна и ажурна. Међутим, запазили смо како пројекат није био у потпуности транспарентан, тј. није било јавног позива и објављених критерија и услова за подношење апликација за обнову и повратак.

Реализација пројеката без унапријед утврђених критерија и без јавних позива оставља простор за сумњу у постојање неправилности, незаконитости и неправедне расподјеле средстава.

Канцеларија је сугерисала Министарству објављивање јавног позива у средствима јавног информисања за расподјелу планираних средстава за обнову и повратак. Препоручено је јавно објављивање услова и критерија за одређивање приоритета за додјелу средстава у циљу што транспарентније реализације споменутог програма, како би се избјегле све сумње при расподјели средстава у овој изузетно осјетљивој области.

4.3.        Финансијско – рачуноводствено пословање

4.3.1.        Евидентирање и попис сталних средстава

Канцеларија је уочила да се на основу Одлуке Савјета министара бр. 06-111-703/1-00 од 03.01.2001. године преноси право кориштења, управљања и располагања сталним средствима без накнаде на Министарство, те да је потребно да се иста евидентирају у пословне књиге. Набавна вриједност сталних средстава која су предмет ове Одлуке је 147.494,30 КМ, а отписана вриједност 41.450, 34 КМ.

Ревизијом је утврђено како су стална средства евидентирана по новој вриједности у износу од 106.043,96 КМ, а не по набавној вриједности што није у складу с  рачуноводственим стандардима, те су у том тренутку стална средства подцијењена за 41.450, 34 КМ.  Надаље, уочено је, да је у току 2001. године већи дио тих средстава који су били предмет ове одлуке искњижен.  Увидом у документацију утврдили смо да је ријеч о путничком возилу Chrausler Jeep Grand Cherokee (пренесено право кориштења на основу Одлуке бр. 112/01 од 17.09.2001. године Канцеларији за ветеринарство на трајно кориштење без накнаде) и путничком аутомобилу Proton (продат у 2002. години) нове вриједности 75.127,50 КМ и 9.350,00 КМ, што у добром дијелу умањује подцијењени износ од 41.450, 34 КМ.

Канцеларија је мишљења да сва стална средства требају да се евидентирају искључиво по набавној вриједности и амортизују у складу с   рачуноводственим стандардима.

Приликом провјере тачности пописа сталних средстава унутар тестираног дијела, уочено је да се у Министарству налазе два стална средства: рачунар Olivetti и копир апарат (који је у употреби) која се не налазе на попису.

Изостављање средстава из пописних листи повећава ризик појаве злоупотреба и отуђења ових средстава.

Канцеларија је препоручила Министарству да што хитније утврди  власништво над свим сталним  средствима и да се сходно томе изврши рачуноводствено евидентирање истих у пословним књигама Министарства.

4.3.2. Исказивање вишка прихода и поврата истог према Инструкцији                         Министарства за трезор

Током ревизије утврдили смо да је Министарство исказало вишак прихода над расходима у износу 16.464,00 КМ, те према Инструкцији Министарства за трезор створило обавезу поврата исказаног вишка прихода над расходима.

Канцеларија је  сугерисала Министарству усаглашавање динамике и начина поврата исказаног вишка средстава са Министарством за трезор у циљу досљедне примјене  споменуте Инструкције.

4.4.         Информациони систем

Током ревизије ИТ система, Министарству је препоручено да:

• Треба да донесе и усвоји генералну ИТ стратегију која би била основ за даљу информатизацију и надоградњу информационог система у складу с потребама;
• Треба да има јасна задужења за управљање и развој информационог система , као и писане стандарде за системску анализу, одржавање системског софтвера и контролу података, као предуслов за успостављање административне и организационе контроле;
• Треба да донесе интерна правила о чувању и заштити података, као и прављењу резервних копија, те у складу с могућностима да набави одговарајућу додатну опрему, како би се резервне копије могле правити на адекватан начин.

5.       ПРОГРАМ РЈЕШАВАЊА ПРОБЛЕМА АЗИЛАНАТА И ИМИГРАНАТА УНХЦР-А

Министарство је у сарадњи са UNHCR-ом реализовало програм рјешавања проблема азиланата и имиграната у БиХ под називом 01/АБ/БСН/ЦМ/270 (б) и други програм под називом 01/АБ/БСН/РП/270 као помоћ Министарству за развој капацитета неопходних за преузимање пуне одговорности у координацији свих активности у вези избјеглица и лица која траже азил.

За реализацију оба пројеката UNHCR је планирао новчана средства у износу од 3.670.136,00 КМ,  а иста су реализована у износу од 3.645. 868,65 КМ што је 99% од планираног износа.

Реализација пројекта вршена је дијелом путем Министарства, а већим дијелом UNHCR је директно вршио плаћање добављачима за рачуне који су настали у 2001. години. Путем Министарства је реализован само дио буџетске линије ''Храна''  која се односила на новчане помоћи које су дистрибуисане прогнаницима и накнада за особље пројекта (подјели новца увијек присуствовали представници UNHCR-а). Ревизија је закључила како је овакав специфичан начин реализације овог пројекта у 2001. години резултат   слабости у систему интерних контрола и неусаглашених финансијских трансакција током 2000. године, а у циљу спречавања злоупотребе средстава при реализацији пројекта у 2001. години.

5.1.   Пројекат рјешавања проблема азиланата и имиграната у БиХ уговор 01/АБ/БСН/РП/270 (тзв. ''Велики пројекат'')

Планирана средства за овај пројекат износе 3.469.086,00 КМ, а исти је реализован у износу од 3.467.725,24 КМ, што је 99% од планираног износа. Од укупног износа средстава реализованих путем UNHCR-а износ од 2.345.675,91 КМ је директно  трансферирано - плаћено добављачима, а путем Министарства је реализовано односно плаћено 1.122.049,33 КМ углавном као подјела готовине за избјеглице и азиланте, за накнаде и за плаћање фактура разним добављачима.

Ревидирајући споменути програм уочили смо одређене слабости и недостатке при реализацији пројекта које се прије свега односе на слабости у систему интерних контрола, уредности и ажурности рачуноводствене документације и избору добављача за снабдијевање избјегличких центара. То су:

• Слабости у систему интерних контрола  које се односе на непостојање или недовољно разрађене писане системе и процедуре око самог функционисања и реализације пројекта - прије свега се мислило на јасан пренос овлаштења и одговорности, кретање документације и синхронизацију односа на релацији UNHCR и Министарство;
• Недовољна ност и ажурност рачуноводствене документације  (поједине фактуре нису оригиналне и овјерене од стране овлаштеног лица, нема потписа прималаца робе, пратећа документација није потпуна те ствара одређене потешкоће приликом утврђивања чињеничног стања, како људима у UNHCR-у тако и ревизионом особљу. Препоручујемо одговорним лицима задуженим за пројекат редовно праћење уредности и тачности финансијске документације коју достављају добављачи (контрола тачности цијена, количина, пријема робе сходно потписаном уговору), те комплетирање рачуна пратећом документацијом на једном мјесту, као и да иста буде уредно овјерена од стране овлаштеног лица;
• Процес избора најповољнијег понуђача за снабдијевање избјегличких центара за буџетске линије ‘’Храна’’ и ‘’Хигијена’’,  трајао је прилично дуго. Нови уговори са добављачима закључени су крајем септембра, а комисија је именована у априлу, што значи да је све скупа трајало око шест мјесеци. Из ових разлога снабдијевање су вршили добављачи који су одабрани у 2000. години, а тек у четвртом кварталу снабдијевање су преузели или наставили добављачи који су изабрани на тендеру у 2001. години.

5.2.         Пројекат помоћи Министарству за прихват избјеглица уговор 01/АБ/БСН/РП/270(б) анекс Б ( тзв. ''Мали пројекат'')

Укупни прилив средстава UNHCR-а за «Мали пројекат» у 2001. годину укључујући  почетно стање на дан  01.01.2001. године у износу од 666,16 КМ износио је 203.929,94 КМ. Према Информацији о утрошку средстава са донаторског рачуна утврђено је да су укупни трошкови износили 177.607,93 КМ, што представља 87,09% извршење пројекта. На дан 31.12.2001. године салдо на рачуну износио је  26.322,01 КМ, те је за тај износ требало да направи поврат средства UNHCR-у. Међутим, поврат је извршен у износу од 24.616,97 КМ (22.906, 59 и 1.710,38) КМ, и то на основу наредбе замјеника министра од 11.03.2002. године, број: 03-1768/2002. По изводу за комитента за период од 01.03. до 28.03. 2002. године који је доставила «Универзал банка» д.д. Сарајево утврђено је да је исти  извршен  у износу 24.616,97 КМ, а да је на рачуну остао салдо у износу 1.710, 89 КМ за који поврат није извршен.

Канцеларија је утврдила одређени број неправилности приликом реализације споменутог пројекта. Те неправилности се односе на сљедеће:

• Због прекорачења буџетске линије “Накнаде“ из 2000. године у износу од 34.300,00 КМ, Министарство је имало обавезу према UNHCR-у коју је требало да покрије уштедама са буџетске линије “Накнаде“ у 2001. годину. Међутим, накнаде запосленим у 2001. години исплаћене су у укупном износу који је предвиђен буџетом, само је књиговодствено то евидентирано за посљедњих 9 мјесеци. Направљена је исплатна листа за прва три мјесеца 2001. године на основу које се  запослени одричу накнада за прва три мјесеца са “Малог пројекта” 2001. године, иако су та средства враћена са “Великог пројекта”.
• Канцеларија је уочила да не постоји одређен број налога за подизање средстава са рачуна, те да не постоје налози за улаз средстава у благајну.
• Ревизијом је уочено да у два случаја, за период од 5 мјесеци, нема уговора о дјелу за услуге превођења, те да су на буџетској линији “накнаде превођења” евидентирани и плаћани уговори за пружање правних  услуга.
• Канцеларија је утврдила да је у мањем броју случајева долазило до прелијевања из једног пројекта у други и у Министарство, а без претходно проведених процедура о добијању  сагласности за такве трансакције.

Закључци и препоруке за Пројекат UNHCR-а

• Канцеларија је сугерисала унапређивање и отклањање слабости у систему интерних контрола Министарства, те имплементацију процедура за обезбјеђивање финансијске транспарентности и законитог трошења новца у складу с усвојеним буџетом.
• Препоручено је перманентно праћење и извјештавање о реализацији пројекта, те предузимање превентивних мјера у случају уочених неправилности (да се трошкови пројекта и финансијски извјештаји провјеравају мјесечно).
• Сугерисано је одговорним лицима задуженим за пројекат редовно праћење уредности и тачности финансијске документације коју достављају добављачи (контрола тачности цијена, количина, пријема робе у складу с потписаним уговором), те комплетирање рачуна пратећом документацијом на једном мјесту, као и да иста буде уредно овјерена од стране овлаштеног лица.
• Сугерисано је строго поштовање усвојеног буџета како у укупном износу тако и по буџетским линијама, а за евентуална одступања изричито је потребно да се тражи писмена сагласност, те да се строго забрани и спријечи могућност прелијевања или позајмљивања новца са једног пројекта на други или на рачун Министарства  (као што се дешавало у 2001. години).
• Канцеларија је препоручила разматрање могућности другачије организације рачуноводственог праћења пројекта: да се пројекат и даље води на посебном рачуну, али да се цјелокупна организација и евиденција води у Одјељењу за рачуноводство Министарства. Потребно је да се ураде бољи и квалитетнији системи и процедуре кретања и овјеравања комплетне документације (искључиво оригинали рачуна, а не копије) са јасним овлаштењима.
• Да се прописане процедуре за избор најповољнијег добављача за снабдијевање избјегличких центара спроведу у разумном времену у складу са законским прописима који регулишу ову област.
• Сугерисано је руководству Министарства и особљу UNHCR-а да своје партнерске односе унаприједе што је могуће више, како би заједнички помогли јачању капацитета за имплементацију пројекта.

6.        КОРЕСПОНДЕНЦИЈА

По завршетку ревизије, Министарству је достављен Извјештај о извршеној ревизији 14.6.2002. године, а у предвиђеном року Министарство није доставило примједбе на Извјештај.

7.          РЕЗИМЕ

Током вршења ревизије за 2001. годину, ревизија је уочила да:

Систем интерних контрола руководства није успостављен и прописан на задовољавајући начин, тако да недостају одређена правила и процедуре за све врсте трошкова.

Стална средства која су пренешена Одлуком Вијећа министара без накнаде нису евидентирана по набавној вриједности, те је уочено постојање сталних средстава недефинисаног власништва .

Буџетска линија "Програм избјеглица" није реализована на довољно транспарентан начин тј. није било јавног позива за аплицирање за додјелу средстава за повратак и обнову, као ни јавног објављивања критерија за одређивање приоритета коме ће помоћ бити додијељена.

Приликом реализације пројекта UNHCR-а су утврђене одређене слабости, а оне су се односиле на уредност и ажурност рачуноводствене евиденције, прелијевање средстава из једног пројекта у други и слабостима у систему интерних контрола.

Министарство је имало тешкоћа у реализацији буџета и остварењу планираних задатака у 2001. години, с обзиром да је буџет реализован са 73,86% од планираног износа .

Уред за ревизију жели да се захвали руководству и упосленим Министарства за сарадњу и помоћ која нам је пружена током вршења ревизије.