1.         УВОД

1.1.           У складу са овлаштењима датим Законом о ревизији финансијског пословања институција Босне и Херцеговине ('Службени гласник БиХ', број 17/99), Канцеларија за ревизију финансијског пословања институција БиХ (у даљем тексту: Канцеларија) је извршила ревизију финансијских извјештаја и пословања (укључујући одлуке руководства) Министарства цивилних послова и комуникација (у даљем тексту: Министарство), те ревизију државних комисија (у даљем тексту: комисије) са стањем на дан 31. децембра 2001. године. За финансијске извјештаје одговорност сноси руководство Министарства. Одговорност Канцеларије се своди на то да  изразимо мишљење о  финансијским извјештајима Министарства, те да на основу извршене ревизије извијестимо о сљедећем:

• да ли су рачуни састављени у складу са важећом законском регулативом;
• да ли годишњи рачуни представљају тачан и истинит приказ пословања током године и стања на крају године;
• економичности, ефикасности и ефективности с којима је Архив користио средства  у обављању својих функција.

1.2.           Ревизија је планирана и обављена у периоду од 28.01. до 15.02.2002. године (претходна ревизија), и у периоду од 10.06. до 12.07.2002. године (завршна ревизија), а у складу са генерално прихваћеним ревизијским стандардима и стандардима Међународне организације  врховних ревизијских институција – INTOSAI ('Службени гласник БиХ', број 05/01). Ови стандарди захтијевају да ревизију обавимо на начин да прикупимо довољно доказа који нам, у разумној мјери, пружају поуздан основ да финансијски извјештаји не садрже значајне погрешке. Ревизија укључује провјеравање, методом узорка, евиденција на којима се темеље износи приказани и објављени у финансијским извјештајима. Ревизија такође укључује процјену кориштених рачуноводствених начела, примјену закона и прописа, као и оцјену цјелокупног приказа финансијских извјештаја. 

1.3.           Сматрамо да ревизија коју смо обавили пружа разуман основ за изражавање нашег мишљења.

2.      МИШЉЕЊЕ РЕВИЗОРА

Према нашем мишљењу финансијски извјештаји представљају у свим значајнијим аспектима реалан и објективан приказ пословања током године и стања на крају године, осим за ефекте који на финансијске извјештаје имају ставке које се односе на  сљедеће:

2.1.      Стварно стање пописаних сталних средстава Министарства није усаглашено са књиговодственим стањем на дан 31.12.2001 године (тачка 3.2.1. Извјештаја);                  

2.2.    Процедуре набавки сталних средстава и извршених услуга нису у свим случајевима усклађене са законском регулативом, расписивањем јавног тендера и прикупљања понуда (тачка 3.2.2. Извјештаја). 

3.      ОСВРТ НА НАЛАЗЕ И ПРЕПОРУКЕ РЕВИЗИЈЕ ЗА 2000. ГОДИНУ

Канцеларија је извршила ревизију пословања Министарства за 2000. годину, о чему је поднесен јавни Извјештај. У Извјештају су наведене уочене слабости и дате препоруке за њихово отклањање. Министарству је сугерисано да Извјештај анализира и отклони недостатке како би се избјегло њихово понављање у даљем пословању.

Ревизијом рачуна 2001. године утврђено је да су учињени значајни помаци у пословању Министарства и да је у већем броју случајева поступљено у складу са препорукама Канцеларије.

Реализоване препоруке:

• успостављено је интегрално функционисање управљачког механизма Министарства;
• сачињени су и поднесени јединствени финансијски извјештаји за Министарство;
• успостављено је јединствено рачуноводство и примјена једног контног плана;
• није било прекорачења укупних буџетских средстава, а за прекорачења појединих ставки расхода поднесени су захтјеви Министарству за трезор и Савјету министара за усаглашење расхода;
• сачињен је годишњи план и програм за Министарство;
• сви приходи усмјерени су на рачун Министарства за трезор (ЈРТ).

Активности које су у току:

• усвајање правила и процедура потрошње за одређене категорије трошкова;
• усаглашавање пописних листа и записника о попису сталних средстава који се односе на стална средства чији статус није ријешен трансформацијом Министарства;
• успостављање централне евиденције пасоша и пројекта CIPS.

Препоруке које нису реализоване:

• набавке у 2001. години  су извршене без јавног оглашавања;
• нису укњижена сва стална средстава добијена као донације у ранијем периоду.

4.      НАЛАЗИ, ЗАПАЖАЊА И ПРЕПОРУКЕ РЕВИЗИЈЕ РАЧУНА 2001. ГОДИНЕ

Током ревизије Министарства, одвојено су ревидирани финансијски извјештаји и финансијско пословање Министарства и финансијски извјештаји и финансијско пословање пет комисија које послују у саставу Министарства. То се односи на: Комисију за деминирање, Државну комисију за границе, Регулаторну агенцију за комуникације, Комисију за ревизију статуса натурализованих лица, Привремену комисију за изборе и именовање, те као посебан пројект под називом ‘Специјалне намјене – пасоши’.

4.1. Систем интерних контрола

Ревизија је установила одређене слабости у систему интерних контрола менаџмента у дијелу који се односи на: надзор над планирањем и извршењем буџета Министарства; недостајућа правила и процедуре којима се регулише трошење појединих буџетских ставки; контролу и надзор над извршењем буџета појединих комисија и пројеката, те  одређене недостатке у рачуноводству. Иако су подузете многе активности у овом правцу, Министарство и даље нема у потпуности разрађен и прецизно дефинисан систем интерних контрола који као скуп поступака и мјера обезбјеђује тачност и правилност евидентирања финансијских трансакција и обезбјеђује њихову пуну усклађеност са законима и прописима, те обезбјеђује заштиту имовине, како у дијелу који се односи на Министарство тако и дијелу који се односи на комисије.

Министарству је препоручено да би требало да обезбиједи такав систем интерних контрола који би побољшао контролне активности над извршењем буџета и омогућио континуирано праћење и намјенско трошење буџетских средстава по ставкама у односу на износе одобрене буџетом, како за Министарство тако и за комисије у свом саставу.

4.1.1.    Недостајућа правила и процедуре

Ревизијом је утврђено да Министарство није донијело интерна правила и процедуре којим би се на ефикасан и рационалан начин регулисала потрошња на сљедећим ставкама: ПТТ трошкови, трошкови репрезентације, трошкови превоза и возног парка, трошкови смјештаја запослених, трошкови одржавања возила и сл. Такође, није усвојен интерни правилник или упутство о попису средстава и извора, којим би децидно дефинисало начин и рокове пописа.

Доношењем наведених правилника и праћењем остварених трошкова са упоредном анализом одобрених износа и реализованих средстава, те континуираним праћењем преосталих средстава по ставкама, успоставио би се поуздан основ за ефикасан надзор над извршењем буџета.

Министарству је препоручено да хитно, самостално или у сарадњи са Савјетом министара БиХ, усвоји привремена или стална правила која прецизно нормирају потрошњу највећих трошковних ставки буџета.

Попис сталних средстава

Министарство је извршило годишњи попис сталних средстава на дан 31.12.2001. године, те сачинило записнике о попису и донијело одлуке на основу којих је провело одговарајућа књижења у пословним књигама. С обзиром да претходно није сачињен 'Диобени биланс' Министарства чијом је трансформацијом одвојено Одјељење за буџет и Одјељење за људска права и избјеглице, постоји ризик да могу да се појаве вишкови или мањкови сталних средстава.

Такође, документи као што су пописне листе сталних средстава и записници о попису (који се односе на стална средства чији статус није ријешен описаном трансформацијом Министарства нису усаглашени и овјерени од друге стране. Тако је без обострано потписаног сравњења Министарство одређена стална средства по попису пренијело Министарству за трезор и на Министарство за људска права и избјеглице (Одлука број: 01/1-560/01), те иста искњижило из својих пословних књига.

Такође, тестирањем сталних средстава (системом узорка), установили смо да попис вриједносно не обухвата сва стална средства Министарства. Ово се првенствено односи на стална средства која су добијена из донација у ранијим годинама и опрему за пасоше лоцирану код ентитетских МУП-ова.

Попис сталних средстава и извора средстава на крају године је обавезан поступак који се проводи у циљу усаглашавања стварног стања са књиговодственим стањем, те тако он утиче на реалност и тачност финансијских извјештаја (Биланс стања). Истовремено, попис је веома значајан са аспекта обезбјеђења и заштите јавне имовине и средстава. Уколико Министарство хитно не успостави контролу над имовином постоји ризик да ни наредних обрачунских година пописом неће бити обухваћена сва стална средстава, те ризик од отуђења сталних средстава.

Министарству је препоручено да хитно успостави систем контроле посредством којег ће се обезбиједити попис свих средстава, обавеза и потраживања и да ријеши  сва спорна имовинска питања са Министарством за трезор и Министарством за људска права и избјеглице.

4.1.2. Процедуре набавки

Ревизијом је утврђено да приликом набавки средстава, материјала и услуга у 2001. години чија вриједност на годишњем нивоу прелази износ од 10.000 КМ нису проведене прописане процедуре јавног  оглашавања и избора најповољнијег понуђача (нпр. канцеларијски материјал у износу 76.379 КМ, услуге поправке и одржавања возила у износу 62.146 КМ и друге трошкове).

Овакав начин набавки средстава, роба и услуга није транспарентан и може да резултује набавкама по некурентним тржишним цијенама те фаворизира одређене понуђаче.

Министарству је препоручено да сумира годишње потребе набавке сталних средстава, материјала и услуга и уколико њихова годишња вриједност потпада под одредбе члана 16. Закона о извршењу буџета за 2001. годину, обавезно проведе процедуру јавног оглашавања и на тај начин обезбиједи законитост и транспарентност овог процеса.

4.2.  Систем управљања буџетом

Измјенама и допунама Закона о извршењу буџета за 2001. годину Министарству је, заједно са програмима за посебне намјене, одобрен буџет у износу од 5.010.992 КМ. Овај планирани износ је реализован у висини од 4.462.329 КМ или 89,05 %. Министарству је за наведени период одобрен буџет у износу од 3.469.032 КМ, а оно је остварило расходе у износу од 3.355.555 КМ што је 96,73% од планираног нивоа.

Анализирајући извршење буџета Министарства за 2001. годину уочили смо да буџет није у потпуности реализован како у укупном износу тако и по појединим буџетским ставкама. Утврђено је, такође, да Министарство није прекорачило укупне расходе одобрене ребалансом буџета. Међутим, прекорачења су се десила на појединим ставкама, тј. категоријама расхода, гдје скрећемо пажњу на сљедеће: накнаде трошкова запослених у износу од 49.858 КМ и накнаде скупштинских посланика у износу од 3.595 КМ.  

УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПЛАНИРАНИХ И ОСТВАРЕНИХ РАСХОДА У 2001. ГОДИНИ

Министарство је сходно члану 11. Закона о извршењу буџета институција БиХ, поднијело  захтјев за усклађивање аналитичких и синтетичких ставки расхода са намјеном прихода (број:01/1-83/02), али није окончана законом прописана процедура.

С обзиром да су процеси усвајања буџета институција БиХ, као и процеси усвајања евентуалног ребаланса, компликовани и скупи процеси, посве је нерационално да се цијелим путем користе номинални износи буџетских ставки који немају одређени, доказиви степен коректности и поузданости.

Канцеларија сматра да процесу планирања буџета мора да се посвети далеко више професионалне пажње, како за Министарство тако и за све буџетске кориснике унутар ЈРТ.

Министарству је препоручено да поштује одредбе Закона о извршењу буџета институција БиХ годину, те да процедуре за преструктурисање ставки (сагласно члану 11. Закона о извршењу буџета) покрене благовремено прије краја године, како би се без закашњења обезбиједиле потребне одлуке и извршила одговарајућа усаглашења неопходна за исправну евиденцију промјена у пословним књигама.

4.3.     Финансијско - рачуноводствено пословање

4.3.1. Финансијски извјештаји

Министарство је осим својих финансијских извјештаја сачинило и доставило Министарству за трезор и финансијске извјештаје комисија и то: Комисије за деминирање, Државне комисије за границе, Регулаторне агенције за телекомуникације, Комисије за ревизију статуса натурализованих лица, Привремене комисије за изборе и именовање и Пројекта за одржавање система путних исправа.

Исказивање вишка прихода  према Инструкцији Трезора

У складу са инструкцијом Министарства за трезор, висина прихода је сведена на висину прокњижених расхода. У Билансу стања је исказана обавеза за поврат средстава у буџет у износу од 134.984 КМ, међутим иста нису враћена на рачун  Министарства за трезор.

Канцеларија је препоручила Министарству да начин исказивања и поврата вишка средстава на ЈРТ усагласи са Министарством за трезор у циљу досљедне примјене споменуте Инструкције.

Министарство је као потпоре различитим организацијама и пројектима исплатило укупан износ од 12.300 КМ и то: Опћини Бијељина за реконструкцију школске зграде износ од 5.000 КМ, Удружењу младих Срба из Српца износ од 4.000 КМ, Интернационалној лиги хуманиста из Теслића износ од 2.000 КМ, и Удружењу за афирмацију села АРС из Српског Сарајева износ од 1.300 КМ.

Исплате побројаних потпора су извршене на основу сагласности Министра, без овјере Министарства за трезор.

Канцеларија сматра да Министарство треба за овакву врсту исплата да донесе одговарајуће  одлуке и да исте требају проћи контролу Министарства за трезор.

4.4.    Информациони систем

Административна и организациона контрола над ИТ системом

Министарство није дефинисало јасна задужења одређеног радног мјеста за управљање и развој информационог система на нивоу цјелокупног Министарства, чиме би могло да се управља ризиком могућег несклада и некомпатибилности између различитих информационих подсистема у Министарству. Истовремено, Министарство није креирало развојну ИТ стратегију, како је то било препоручено ревизорским извјештајем за 2000. годину. Овај документ би требао да буде основица за информатизацију цјелокупног Министарства, сумирајући потребе и план за одговарајуће набавке.

Надаље, Министарство приликом досадашње набавке и инсталације софтвера није водило рачуна о софтверским лиценцама, па стога скрећемо пажњу на ризик правних посљедица заштите ауторских права и непредвиђених трошкова одржавања нелиценцираних софтвера.

Министарству је препоручено да треба да пропише јасна задужења за управљање и развој информационог система на нивоу цјелокупног Министарства, као и  ИТ стратегију која  треба да буде основа за одлуке о плановима информатизације, дефиниције ресурса и рокова извршења, извођења таквих пројеката итд.

Заштита података и прављење резервних копија

Ревизијом је утврђено да Министарство није усвојило интерна правила о заштити података и обавезном прављењу резервних копија података, те да се резервне копије нису правиле редовно и организовано. На овај начин повећава се могућност губљења битних података, радова и информација, што може значајно да утиче на ефикасност у раду Министарства.

Министарству је препоручено да  треба да донесе интерна правила о чувању и заштити података, као и о прављењу резервних копија, те да надзире њихову примјену.

5.       ПРОГРАМИ ПОСЕБНЕ НАМЈЕНЕ МИНИСТАРСТВА ЗА КОМИСИЈЕ И ПРОЈЕКТЕ

5.1.   Увод

Буџетом 2001. године засебно су одобрена средства за комисије и Регулаторну агенцију за телекомуникације која је била под надлежношћу Министарства у укупном износу од 650.000 КМ. Ребалансом буџета је додатно одобрен износ од 100.000 КМ за Изборну комисију, као и 911.960 КМ за одржавање система издавања пасоша, те 50.000 КМ за пројект CIPS. Тако је укупни буџет одобрен за наведене комисије и програме у 2001. години износио 1.771.050 КМ. Остварен је у износу 1.261.686 КМ односно 71,24% од планираног. Средства су реализована преко рачуна Министарства, с обзиром да наведене комисије нису имале статус правног лица. 

УПОРЕДНИ ПРЕГЛЕД ПЛАНИРАНИХ И ОСТВАРЕНИХ РАСХОДА У 2001. ГОДИНИ КОМИСИЈА И ПРОЈЕКАТА КОЈЕ СУ ПОД НАДЛЕЖНОШЋУ МИНИСТАРСТВА 

5.2. Налази и препоруке

Налази ревизије дати у овом поглављу класификовани су према најзначајнијим неправилностима и пропустима који се односе се на сљедеће комисије и пројекте:

5.2.1. Комисија за деминирање

Комисији за деминирање је за 2001. годину одобрен буџет у износу од 170.000 КМ, а током исте године остварени буџет је износио 151.039 КМ. Осим буџетских прихода, Комисија је остварила и непорезне приходе у износу од 1.380 КМ. Укупни расходи остварени у 2001. години износе 169.134 КМ.

У документу ‘Рачун прихода и расхода’ исказан је вишак расхода над приходима у износу од 15.825 КМ. Овај износ је покривен на терет вишка прихода из ранијих година (68.132 КМ). Комисија је сходно инструкцији Министарства за трезор приходе свела на ниво расхода и исказала вишак прихода за 2001. годину у износу од 51.417 КМ. Наведени износ вишка прихода Комисија је исказала у Билансу стања као обавезу за поврат средстава у буџет, али није извршила поврат на рачун Министарства за трезор до датума окончања ревизије.

Канцеларија је препоручила Министарству да начин исказивања и поврата вишка средстава на ЈРТ усагласи са Министарством за трезор, у циљу досљедне примјене споменуте Инструкције.

Иако током ревидираног периода Комисија није имала прекорачења буџета, установили смо да систем интерних контрола ипак није био на задовољавајућем нивоу. Истакли бисмо сљедеће:

• Није у потпуности успостављен адекватан надзор над финансијским пословањем БХМАЦ-а, односно није вршено континуирано праћење трошења донаторских средства. Истичемо да се овдје ради о административно-стручној служби Комисије за деминирање преко које су реализоване све донације;
• Није вршен адекватан надзор над евиденцијом и пописом сталних средстава које је Комисија за деминирање добила из донација (донације Јапана и САД-а), и које су потом пренесене на МАЦ- ове;
• Обрачун плата није документован овјереним листама доласка и одласка на посао и са посла, што може да има утицаја на неправилности приликом обрачуна и исплате плата и накнада, као и на истинитост и објективност тих података у финансијским извјештајима.

Канцеларија није вршила ревизију БХМАЦ-а за 2001. годину, али је исти био ревидиран од стране ревизорске куће 'Recon' коју је ангажовао одбор донатора БХ МАЦ-а.

Канцеларија је препоручила Комисији да обавезно успостави ажуран систем контроле и праћења потрошње донаторских средстава (у свим облицима), те организује систем извјештавања и повећа транспарентност овог вида потрошње јавног новца.

С обзиром да евиденције присуства на послу представљају један од изворних докумената за обрачун плата, Комисији је препоручено да што хитније уведе праксу евиденције присуства на послу, јер се ради о значајном податку за обрачун плата и накнада запослених.

5.2.2.  Државна комисија за границе БиХ

Годишњи буџет Комисије за 2001. годину одобрен је у износу од 170.000 КМ. Остварени приходи Комисије односе се на буџетске приходе у износу од 169.897 КМ и остварени вишак прихода над расходима из претходне године у износу од 34.218 КМ.  У истом периоду остварени су расходи у износу од 200.475 КМ.

Ревизијом је утврђено да Комисија није имала разрађен и прецизно дефинисан систем интерних контрола, успостављен као скуп поступака и мјера које обезбјеђују тачност и правилност евидентирања финансијских трансакција и њихову пуну усклађеност са законима и прописима.

Државна комисија за границе БиХ није вратила вишак прихода из претходне године у буџет, него је исти утрошила дијелом на текуће расходе (у износу од 23.138 КМ), а дијелом за покриће вишка расхода у текућем периоду (11.080 КМ). Како је 2001. годину исказан вишак расхода у износу од 19.333 КМ, остао је непокривени вишак расхода у износу од 8.253 КМ. Установили смо да тај износ садржава и неизмирене обавезе према добављачу 'Printex' Сарајево за набавку сталних средстава.

Такође је утврђено да Комисија није књижила дио обавеза из 2001. године у износу од 24.762 КМ. Тај се износ састоји из износа неисплаћених накнада члановима (за X, XI и XII мјесец) од 22.338 КМ и износа неизмирених рачуна добављача од 2.424 КМ (ПТТ, репрезентација, комуналне услуге).

Канцеларија је препоручила да Комисија посредством свог Министарства покрене прописани поступак према Министарству за трезор како би се обезбиједила средстава за измирење ових обавеза прије утужења од стране добављача.

5.2.3. Програм подршке за издавање путних исправа

За Програм, чији је службени назив позиције: 'Средства за одржавање система издавања путних исправа', ребалансом буџета је одобрен износ од 911.960 КМ, који је током 2001. године реализован у висини од 378.895 КМ. Осим ових реализованих средстава Програм је имао реализацију дознака из средства буџетске резерве у износу од 65.000 КМ, што је укупно износило 443.895 КМ реализованих на страни прихода. Остварени расходи Програма износе 434.102 КМ и односе се на набавку опреме (273.378 КМ) и оперативне трошкове (170.518 КМ). Разлика средстава у износу од 9.793 КМ је приказана као вишак прихода и за наведени износ је створена обавеза поврата средстава према Министарству за трезор.

Ревизија је установила одређене недостатке у вођењу и евидентирању трошкова овог Програма, од чега истичемо сљедеће:

• Није проведена ранија препорука Канцеларије да се успостави централна евиденција путних исправа прије уништавања тзв. 'старих' пасоша. Као посљедицу тога затекли смо да се стање тзв. 'старих' пасоша не слаже за 23.000 комада;
• Програм/Министарство нема ажурну евиденцију о броју пасоша код ДКП мреже и ентитетских МУП-ова, као ни успостављен дјелотворан систем контроле/надзора над истим;
• Документације на основу које су вршена књижења није имала потпис и печат контролора Министарства за трезора;
• Документација и евиденција издатих пасоша није уредна и ажурна, а овлаштења за преузимање путних исправа нису била у свим случајевима потпуна (нпр. није наведен тачан број путних исправа које треба преузети, чиме би се смањио ризик и могућности злоупотребе тог овлаштења).

Канцеларија је поново препоручила Министарству и Савјету министара БиХ да хитно успоставе ефикасан систем евидентирања и надзора над издавањем путних исправа (централна евиденција пасоша), како би се избјегло понављање описаних пропуста.

6.       КОРЕСПОНДЕНЦИЈА

По окончању ревизије, дана 22.07.2002. године Извјештај је упућен Министарству  како би се обезбиједили мишљење и коментар на Извјештај.

О евентуалном одговору, Канцеларија ће обавијестити Предсједништво БиХ и Парламентарну скупштину БиХ.

7.       РЕЗИМЕ

Ревидирали смо пословање Министарства кроз ревизију појединих система, ревизију финансијских извјештаја и пословања Министарства у цјелини, као и ревизију финансијских извјештаја и пословања Комисија за које ово Министарство води одвојена књиговодства.

Ревизијом је утврђено да унутар Министарства није у потпуности обезбијеђен ефикасан надзор над извршењем буџета који подразумијева редовно праћење расхода у односу на буџетом одобрена средства, како за Министарство у потпуности, тако и за комисије у његовој надлежности.

Министарство није прекорачило укупне расходе одобрене ребалансом буџета. Међутим прекорачење се десило на појединим ставкама унутар укупно одобрених расхода. Највеће такво прекорачење се десило на ставци 'накнаде запосленим' који су остварени у износу 467.858 КМ, што је за 49.858,00 КМ или 11,95% више од одобреног износа. Министарство је од Савјета министара добило начелну сагласност за усаглашавање расхода, међутим до завршетка наше ревизије није добило мишљење Министарства за трезор и одлуку Савјета министара.

Иако су у рачуноводству Министарства учињени значајни помаци током ревидираног периода, ипак је, након увида у рачуноводствену документацију, утврђено да одређене пословне промјене нису биле евидентиране у пословним књигама на начин како то налажу рачуноводствена правила.

Канцеларија жели да се захвали руководству и запосленима Министарства за сарадњу и помоћ која нам је пружена приликом обављања ревизије.