1.       UVOD

1.1.     Ured za reviziju financijskog poslovanja institucija Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ured) izvršio je reviziju financijskih izvješća (uključujući i odluke rukovodstva) i financijskog poslovanja Ministarstva za ljudska prava i izbjeglice (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) u svezi  financijske 2001. godine.

1.2.    U razdoblju od 12.12. do 26.12.2001. i 10.04. do 10.05.2002. godine, revizija je planirana i izvršena sukladno generalno prihvaćenim revizijskim standardima i standardima Međunarodne organizacije vrhovnih revizijskih institucija – INTOSAI (“Službeni glasnik BiH”, broj 05/01). Revizione aktivnosti su bile usmjerene ka postizanju razumnog temelja za procjenu predstavljaju li financijska izvješća  Ministarstva točan i istinit prikaz poslovanja tijekom godine i stanja na kraju godine. Za financijska izvješća odgovornost snosi rukovodstvo Ministarstva. Odgovornost Ureda se svodi na izražavanje mišljenja o financijskim izvješćima Ministarstva, te na temelju izvršene revizije, izvješćivanje o sljedećem:

• jesu li računi sačinjeni sukladno važećoj zakonskoj regulativi;
• predstavljaju li godišnja izvješća točan i istinit prikaz poslovanja tijekom godine i stanja na kraju godine;
• o ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti kojom su ministarstva  koristila javna sredstva u obnašanju svojih funkcija.

1.3.       Smatramo da revizija koju smo izvršili pruža razuman temelj za izražavanje našeg mišljenja.

2.      MIŠLJENJE REVIZORA

2.1.  Prema našem mišljenju, revidirana financijska izvješća daju  realan i objektivan prikaz stanja u svim značajnijim aspektima financijskog poslovanja, međutim, bez namjere daljnjeg kvalificiranja našeg mišljenja, ističemo predmete pod točkama 2.2., 2.3. i 2.4.

2.2.           Ured nije bio u mogućnosti nazočiti popisu sredstava i izvora sredstava na dan 31.12.2001. godine. Iz tog razloga, izražavamo rezervu za izvršeni popis sredstava i izvora sredstava, a koji može imati utjecaja na realnost i objektivnost financijskih izvješća za 2001. godinu.

2.3.          Evidentiranje stalnih sredstava u 2001. godini nije izvršeno sukladno računovodstvenim standardima, tj. stalna sredstva koja su prenesena Odlukom  Vijeća ministara br. 06-111-703/1-00 od 03.01.2001. godine,  bez naknade, nisu evidentirana po nabavnoj vrijednosti, te je utvrđeno postojanje stalnih sredstava nedefiniranog vlasništva.

2.4.          Procedure nabavki stalnih sredstava i materijala u 2001. godini nisu izvršene sukladno zakonskim propisima koji reguliraju ovo područje (Zakon o izvršenju proračuna za 2001. godinu).

3.      OSVRT NA NALAZE I PREPORUKE REVIZIJE ZA 2000. GODINU

Ured je izvršio reviziju  Ministarstva za 2000. godinu o čemu je sastavljeno Izvješće.

Revizijom su utvrđene određene nepravilnosti opisane u Izvješću i Ministarstvu je sugerirano da ih razmotri, te da poduzme određene radnje kako se utvrđene nepravilnosti i propusti ne bi ponavljale u daljnjem poslovanju.

Revizijom poslovanja za 2001. godinu utvrđeno je da je u određenim slučajevima postupljeno sukladno preporukama Ureda, te su uočeni pozitivni pomaci u financijsko – računovodstvenom poslovanju.

Realizirane preporuke:

• Nije bilo prekoračenja proračunskih sredstava kako u ukupnom iznosu tako i po proračunskim stavkama;
• opravdane su akontacije iz 2000. godine.

Preporuke čija je realizacija  u tijeku:

• Izrada Pravilnika o unutarnjem ustroju i sistematizaciji radnih mjesta.

Neizvršene preporuke su sljedeće:

• Nisu usvojena pravila i procedure za određene vidove troškova;
• nabavke u 2001. godini ponovno izvršene bez javnog oglašavanja;
• program izbjeglica iz proračuna nije bio dovoljno transparentan;
• nije sačinjeno konačno izvješće o realizaciji Projekta izgradnje montažnih kućica, a posebno, nije utvrđen titular – vlasnik izgrađenih montažnih kućica.

4.        NALAZI, ZAPAŽANJA I PREPORUKE REVIZIJE

4.1.     Sustav internih kontrola

4.1.1.  Nedostajuća pravila i procedure

Revizijom je ustanovljeno kako u Ministarstvu nije u dostatnoj mjeri razrađen i precizno definiran sustav internih kontrola rukovodstva, kao skup postupaka i mjera koje osiguravaju točnost i pravilnost evidentiranja financijskih transakcija, njihovu punu usklađenost sa zakonima i propisima, kao i mjera zaštite imovine.

Uočeni nedostaci se ogledaju u sljedećem:

• nepostojanju određenih pisanih internih pravila i procedura koja bi definirala određene vrste rashoda, (PTT-troškovi, troškovi smještaja uposlenika, uporaba osobnih automobila u službene svrhe i drugih), kao i nedostatno preciznim i jasnim postojećim pravilima i procedurama;
• nedovoljno kvalitetnom popisu imovine i urednosti knjigovodstvene evidencije stalnih sredstava svih kategorija (vlastita, donirana i druga stalna sredstva);

Ovi nedostaci mogu utjecati na pojavu nepravilnosti, neracionalnog trošenja i ne osiguravaju adekvatnu zaštitu imovine.

Ured je mišljenja kako Ministarstvo treba osigurati poduzimanje dodatnih aktivnosti ka uspostavi kvalitetnijeg sustava internih kontrola, u što skorije vrijeme, s ciljem učinkovitijeg i racionalnijeg poslovanja kao i zaštite sredstava.

4.1.2.  Procedure nabavki stalnih sredstava i uredskog materijala

Uslijed slabosti u sistemu internih kontrola, prilikom nabavke stalnih sredstava (u iznosu od 65.122,80 KM) i uredskog materijala (u 2001. godini nabavljeno 24.192,12 KM) nije provedena procedura javnog oglašavanja za prikupljanje najpovoljnije ponude, što nije sukladno članku 16. Zakona o izvršenju proračuna za 2001. godinu.

Netransparentne nabavke omogućavaju davanje prednosti nekim dobavljačima i neracionalnu uporabu javnog novca.

Korisnici proračuna su obvezni za sve nabavke stalnih sredstava, materijala i usluga čija vrijednost za godišnje potrebe prelazi 10.000,00 KM provesti proceduru javnog natječaja i izbora najpovoljnijeg ponuđača.

4.1.3.  Pravilnik o unutarnjem ustroju i sistematizaciji radnih mjesta

Revizijom poslovanja za 2001. godinu utvrđeno je kako Ministarstvo ne posjeduje, prema zakonskim procedurama usvojen Pravilnik o unutarnjem ustroju i sistematizaciji radnih mjesta (Zakon o Vijeću ministara BiH i ministarstvima BiH «Službeni glasnik» BiH broj 11/2000. godine, članak 48.), nego funkcionira na temelju organizacijske sheme koju je prije skoro dvije godine usvojilo Vijeće ministara.

Mišljenja smo da Pravilnik o unutarnjem ustroju treba donijeti u što skorije vrijeme, s ciljem postizanja racionalnijeg, učinkovitijeg i zakonitog poslovanja.

4.2.      Sustav upravljanja proračunom

4.2.1.    Planiranje i izvršenje proračuna

Tijekom revizije poslovanja za 2001. godinu utvrdili smo kako upravljanje proračunom nije bilo u cijelosti na zadovoljavajućoj razini tj. revizijom su uočeni određeni nedostaci i  slabosti u sustavu planiranja proračuna, te određene poteškoće pri izvršenju proračuna.  

USPOREDNI PREGLED PLANIRANIH I OSTVARENIH RASHODA U 2001. GODINI

Proračun Ministarstva za 2001. godinu iznosio je 4.587.176,00 KM, a rebalansom za 2001. godinu odobreno je dodatnih 4.806.805,00 KM, što ukupno iznosi 9.393.981,00 KM. Ministarstvo je realiziralo proračun za 2001. godinu u ukupnom iznosu od 6.938.103,99 KM, što je 73,86% od planiranog iznosa. Analizirajući problematiku planiranja proračuna uočili smo kako prvobitna projekcija proračuna za 2001. godinu nije urađena na temelju kvalitetnih inputa, tako da je ta slabost u određenoj mjeri ispravljena rebalansom proračuna (vidi tabelu).

Ured je sugerirao da se problematici planiranja proračuna treba ubuduće pristupiti  kvalitetnije i temeljitije na svim razinama, a u cilju  što efikasnijeg i kvalitetnijeg poslovanja Ministarstva. Također, preporučeno je sačinjavanje temeljite i cjelovite analize izvršenja proračuna i razloga za neizvršenja planiranog proračuna kako na razini Ministarstva tako i po pojedinim proračunskim linijama.

4.2.2.  Program izbjeglica iz proračuna – tekući grantovi

Planirana sredstva za proračunsku liniju ‘’Program izbjeglica’’ za 2001. godinu iz proračuna su iznosila 3.009.648,00 KM, a rebalansom su odobrena dodatna sredstva u iznosu 317.392,00 KM što ukupno iznosi 3.327.040,00 KM, a projekt je realiziran (za obnovu i rekonstrukciju obiteljskih kuća) u iznosu od 737.338,49 KM što je 22,16% od planiranog iznosa.

Revidiranjem spomenutog projekta uočili smo kako je dokumentacija realiziranog dijela projekta uredna i ažurna. Međutim, zapazili smo kako projekt nije bio u cijelosti transparentan, tj. nije bilo javnog poziva i objavljenih kriterija i uvjeta za podnošenje aplikacija za obnovu i povratak.

Realizacija projekata bez unaprijed utvrđenih kriterija i bez javnih poziva ostavlja prostor za sumnju u postojanje nepravilnosti, nezakonitosti i nepravedne raspodjele sredstava.

Ured je sugerirao Ministarstvu objavljivanje javnog poziva u sredstvima javnog informiranja za raspodjelu planiranih sredstava za obnovu i povratak. Preporučeno je javno obznanjivanje uvjeta i kriterija za određivanje prioriteta za dodjelu sredstava u cilju što transparentnije realizacije spomenutog programa, kako bi se izbjegle sve sumnje pri raspodjeli sredstava u ovom iznimno osjetljivom području.

4.3.        Financijsko – računovodstveno poslovanje

4.3.1.         Evidentiranje i popis stalnih sredstava

Ured je uočio da se na temelju Odluke Vijeća ministara br. 06-111-703/1-00 od 03.01.2001. godine prenosi pravo korištenja, upravljanja i raspolaganja stalnim sredstvima bez naknade na Ministarstvo, te da je ista potrebno evidentirati u poslovne knjige. Nabavna vrijednost stalnih sredstava koja su predmet ove Odluke je 147.494,30 KM, a otpisana vrijednost 41.450, 34 KM.

Revizijom je utvrđeno kako su stalna sredstva evidentirana po novoj vrijednosti u iznosu od 106.043,96 KM, a ne po nabavnoj vrijednosti što nije sukladno računovodstvenim standardima, te su u tom trenutku stalna sredstva podcijenjena za 41.450, 34 KM.  Nadalje, uočeno je, da je u toku 2001. godine veći dio tih sredstava koji su bili predmet ove odluke isknjižen.  Uvidom u dokumentaciju utvrdili smo da je riječ o putničkom vozilu Chraysler Jeep Grand Cherooke (preneseno pravo korištenja na temelju Odluke br. 112/01 od 17.09.2001. godine Uredu za veterinarstvo na trajno korištenje bez naknade) i putničkom automobilu Proton (prodan u 2002. godini) nove vrijednosti 75.127,50 KM i 9.350,00 KM, što u dobrom dijelu umanjuje podcijenjeni iznos od 41.450, 34 KM.

Ured je mišljenja da se sva stalna sredstva trebaju evidentirati isključivo po nabavnoj vrijednosti i amortizirati sukladno  računovodstvenim standardima.

Prilikom provjere točnosti popisa stalnih sredstava unutar testiranog dijela, uočeno je da se u Ministarstvu nalaze dva stalna sredstva: računar Oliveti i kopir aparat (koji je u uporabi) koja se ne nalaze na popisu.

Izostavljanje sredstava iz popisnih listi povećava rizik pojave zlouporaba i otuđenja ovih sredstava.

Ured je preporučio Ministarstvu da što žurnije utvrdi  vlasništvo nad svim stalnim  sredstvima i da se sukladno tome izvrši računovodstveno evidentiranje istih u poslovnim knjigama Ministarstva.

4.3.2. Iskazivanje viška prihoda i povrata istog prema Instrukciji Ministarstva za trezor

Tijekom revizije utvrdili smo da je Ministarstvo iskazalo višak prihoda nad rashodima u iznosu 16.464,00 KM, te prema Instrukciji Ministarstva za trezor stvorilo obvezu povrata iskazanog viška prihoda nad rashodima.

Ured je sugerirao Ministarstvu usuglašavanje dinamike i načina povrata iskazanog viška sredstava sa Ministarstvom za trezor u cilju dosljedne primjene  spomenute Instrukcije.

4.4.         Informacijski sustav

Tijekom revizije IT sustava, Ministarstvu je preporučeno da:

• Treba donijeti i usvojiti generalnu IT strategiju koja bi bila temelj za daljnju informatizaciju i nadogradnju informacijskog sustava sukladno potrebama;
• Treba imati jasna zaduženja za upravljanje i razvoj informacijskog sustava , kao i pisane standarde za sistemsku analizu, održavanje sistemskog softvera i kontrolu podataka, kao preduvjet za uspostavljanje administrativne i organizacijske kontrole;
• Treba donijeti interna pravila o čuvanju i zaštiti podataka, kao i pravljenju rezervnih kopija, te sukladno mogućnostima nabaviti odgovarajuću dodatnu opremu, kako bi se rezervne kopije mogle praviti na adekvatan način.

5.         PROGRAMI RJEŠAVANJA PROBLEMA AZILANATA I IMIGRANATA UNHCR-A

Ministarstvo je u suradnji sa UNHCR-om realiziralo program rješavanja problema azilanata i imigranata u BiH pod nazivom 01/AB/BSN/CM/270 (b) i drugi program pod nazivom 01/AB/BSN/RP/270 kao potporu Ministarstvu za razvoj kapaciteta nužnih za preuzimanje pune odgovornosti u koordiniranju svih aktivnosti u svezi prognanika i osoba koje traže azil.

Za realizaciju oba projekata UNHCR je planirao novčana sredstva u iznosu od 3.670.136,00 KM,  a ista su realizirana u iznosu od 3.645. 868,65 KM što je 99% od planiranog iznosa.

Realizacija projekta vršena je dijelom putem Ministarstva, a većim dijelom UNHCR je izravno vršio plaćanje dobavljačima za račune koji su nastali u 2001. godini. Putem Ministarstva je realiziran samo dio proračunske linije ''Hrana''  koja se odnosila na novčane potpore koje su distribuirane prognanicima i naknada za osoblje projekta (podjeli novca uvijek nazočili predstavnici UNHCR-a). Revizija je zaključila kako je ovakav specifičan način realizacije ovog projekta u 2001. godini rezultat   slabosti u sustavu internih kontrola i neusuglašenih financijskih transakcija tijekom 2000. godine, a u cilju sprečavanja zloporabe sredstava pri realizaciji projekta u 2001. godini.

5.1.   Projekt rješavanja problema azilanata i imigranata u BiH    ugovor 01/AB/BSN/RP/270 (tzv. ''Veliki projekt'')

Planirana sredstva za ovaj projekt iznose 3.469.086,00 KM, a isti je realiziran u iznosu od 3.467.725,24 KM, što je 99% od planiranog iznosa. Od ukupnog iznosa sredstava realiziranih putem UNHCR-a iznos od 2.345.675,91 KM je izravno  transferirano - plaćeno dobavljačima, a putem Ministarstva je realizirano odnosno plaćeno 1.122.049,33 KM uglavnom kao podjela gotovine za izbjeglice i azilante, za naknade i za plaćanje faktura raznim dobavljačima.

Revidirajući spomenuti program uočili smo određene slabosti i nedostatke pri realizaciji projekta koje se prije svega odnose na slabosti u sustavu internih kontrola, urednosti i ažurnosti računovodstvene dokumentacije i izboru dobavljača za snabdijevanje izbjegličkih centara. To su:

• Slabosti u sustavu internih kontrola  koje se odnose na nepostojanje ili nedostatno razrađene pisane sustave i procedure oko samog funkcioniranja i realizacije projekta - prije svega se mislilo na jasan prijenos ovlasti i odgovornosti, kretanje dokumentacije i sinkronizaciju odnosa na relaciji UNHCR i Ministarstvo;
• Nedovoljna urednost i ažurnost računovodstvene dokumentacije  (pojedine fakture nisu originalne i ovjerene od strane ovlaštene osobe, nema potpisa primatelja robe, prateća dokumentacija nije cjelovita te stvara određene poteškoće prilikom utvrđivanja činjeničnog stanja, kako ljudima u UNHCR-u tako i revizionom osoblju. Preporučamo odgovornim osobama zaduženim za projekt redovito praćenje urednosti i točnosti financijske dokumentacije koju dostavljaju dobavljači (kontrola točnosti cijena, količina, prijema robe sukladno potpisanom ugovoru), te kompletiranje računa pratećom dokumentacijom na jednom mjestu, kao i da ista bude uredno ovjerena od strane ovlaštene osobe;
• Proces izbora najpovoljnijeg ponuđača za snabdijevanje izbjegličkih centara za proračunske linije ‘’Hrana’’ i ‘’Higijena’’,  trajao je prilično dugo. Novi ugovori sa dobavljačima zaključeni su krajem rujna, a povjerenstvo je imenovano u travnju, što znači da je sve skupa trajalo oko šest mjeseci. Iz ovih razloga snabdijevanje su vršili dobavljači koji su odabrani u 2000. godini, a tek u četvrtom kvartalu snabdijevanje su preuzeli ili nastavili dobavljači koji su izabrani na tenderu u 2001. godini.

5.2.         Projekt potpore Ministarstvu za prihvat izbjeglica ugovor 01/AB/BSN/RP/270(b) aneks B ( tzv. ''Mali projekt'')

Ukupni priliv sredstava UNHCR-a za «Mali projekt» u 2001. godinu uključujući  početno stanje na dan  01.01.2001. godine u iznosu od 666,16 KM iznosio je 203.929,94 KM. Prema Informaciji o utrošku sredstava sa donatorskog računa utvrđeno je da su ukupni troškovi iznosili 177.607,93 KM, što predstavlja 87,09% izvršenje projekta. Na dan 31.12.2001. godine saldo na računu iznosio je  26.322,01 KM, te je za taj iznos trebalo napraviti povrat sredstva UNHCR-u. Međutim, povrat je izvršen u iznosu od 24.616,97 KM (22.906, 59 i 1.710,38) KM, i to na temelju naredbe zamjenika ministra od 11.03.2002. godine, broj: 03-1768/2002. Po izvodu za komitenta za razdoblje od 01.03. do 28.03. 2002. godine koji je dostavila «Univerzal banka» d.d. Sarajevo utvrđeno je da je isti  izvršen  u iznosu 24.616,97 KM, a da je na računu ostao saldo u iznosu 1.710, 89 KM za koji povrat nije izvršen.

Ured je utvrdio određeni broj nepravilnosti prilikom realizacije spomenutog projekta. Te nepravilnosti se odnose na sljedeće:

• Zbog prekoračenja proračunske linije “Naknade“ iz 2000. godine u iznosu od 34.300,00 KM, Ministarstvo je imalo obvezu prema UNHCR-u koju je trebalo pokriti uštedama sa proračunske linije “Naknade“ u 2001. godinu. Međutim, naknade uposlenim u 2001. godini isplaćene su u ukupnom iznosu koji je predviđen proračunom, samo je knjigovodstveno to evidentirano za posljednjih 9 mjeseci. Napravljena je isplatna lista za prva tri mjeseca 2001. godine na temelju koje se  uposleni odriču naknada za prva tri mjeseca sa “Malog projekta” 2001. godine, iako su ta sredstva vraćena sa “Velikog projekta”.
• Ured je uočio da ne postoji određen broj naloga za podizanje sredstava sa računa, te da ne postoje nalozi za ulaz sredstava u blagajnu.
• Revizijom je uočeno da u dva slučaja, za razdoblje od 5 mjeseci, nema ugovora o djelu za usluge prevođenja, te da su na proračunskoj liniji “naknade prevođenja” evidentirani i plaćani ugovori za pružanje pravnih  usluga.
• Ured je utvrdio da je u manjem broju slučajeva dolazilo do prelijevanja iz jednog projekta u drugi i u Ministarstvo, a bez prethodno provedenih procedura o dobivanju  suglasnosti za takve transakcije.

Zaključci i preporuke za Projekt UNHCR-a

• Ured je sugerirao unapređivanje i otklanjanje slabosti u sustavu internih kontrola Ministarstva, te implementiranje procedura za osiguranje financijske transparentnosti i zakonitog trošenja novca sukladno usvojenom proračunu.
• Preporučeno je permanentno praćenje i izvješćivanje o realizaciji projekta, te poduzimanje preventivnih mjera u slučaju uočenih nepravilnosti (troškove projekta i financijska izvješća provjeravati mjesečno).
• Sugerirano je odgovornim osobama zaduženim za projekt redovito praćenje urednosti i točnosti financijske dokumentacije koju dostavljaju dobavljači (kontrola točnosti cijena, količina, prijema robe sukladno potpisanom ugovoru), te kompletiranje računa pratećom dokumentacijom na jednom mjestu, kao i da ista bude uredno ovjerena od strane ovlaštene osobe.
• Sugerirano je strogo poštivanje usvojenog proračuna kako u ukupnom iznosu tako i po proračunskim linijama, a za eventualna odstupanja izričito je potrebno tražiti pismenu suglasnost, te strogo zabraniti i spriječiti mogućnost prelijevanja ili pozajmljivanja novca sa jednog projekta na drugi ili na račun Ministarstva  (kao što se dešavalo u 2001. godini).
• Ured je preporučio razmatranje mogućnosti drugačije organizacije računovodstvenog praćenja projekta: projekt voditi i dalje na zasebnom računu, ali da se cjelokupna organizacija i evidencija vodi u Odjelu za računovodstvo Ministarstva. Potrebno je uraditi bolje i kvalitetnije sustave i procedure kretanja i ovjeravanja kompletne dokumentacije (isključivo originali računa, a ne kopije) sa jasnim ovlastima.
• Propisane procedure za izbor najpovoljnijeg dobavljača za snabdijevanje izbjegličkih centara provesti u razumnom vremenu sukladno zakonskim propisima koji reguliraju ovo područje.
• Sugerirano je rukovodstvu Ministarstva i osoblju UNHCR-a da svoje partnerske odnose unaprijede što je moguće više, kako bi zajednički pomogli jačanju kapaciteta za implementaciju projekta.

6.        KORESPONDENCIJA

Po završetku revizije, Ministarstvu je dostavljeno Izvješće o izvršenoj reviziji 14.6.2002. godine, a u predviđenom roku Ministarstvo nije dostavilo primjedbe na Izvješće.

7.        SAŽETAK

Tijekom vršenja revizije za 2001. godinu, revizija je uočila da:

Sustav internih kontrola rukovodstva nije uspostavljen i propisan na zadovoljavajući način, tako da nedostaju određena pravila i procedure za sve vrste troškova.

Stalna sredstva koja su prenesena Odlukom Vijeća ministara bez naknade nisu evidentirana po nabavnoj vrijednosti, te je uočeno postojanje stalnih sredstava nedefiniranog vlasništva .

Proračunska linija "Program izbjeglica"’ nije realizirana na dovoljno transparentan način tj. nije bilo javnog poziva za apliciranje za dodjelu sredstava za povratak i obnovu, kao ni javnog obznanjivanja kriterija za određivanje prioriteta kome će pomoć biti dodijeljena.

Prigodom realizacije projekta UNHCR-a su utvrđene određene slabosti, a one su se odnosile na urednost i ažurnost računovodstvene evidencije, prelijevanje sredstava iz jednog projekta u drugi i slabostima u sustavu internih kontrola.

Ministarstvo je imalo teškoća u realizaciji proračuna i ostvarenju planiranih zadataka u 2001. godini, s obzirom da je proračun realiziran sa 73,86% od planiranog iznosa .

Ured za reviziju se želi zahvaliti rukovodstvu i uposlenim Ministarstva za suradnju i pomoć koja nam je pružena tijekom vršenja revizije.