S A D R Ž A J
I MIŠLJENJE REVIZORA
II SAŽETAK
III NALAZI REVIZIJE I PREPORUKE
1. UPRAVLJAČKI SUSTAV INTERNE KONTROLE
	RUKOVOĐENJE MINISTARSTVOM
	NEPLANIRANI PRIHODI
2. SUSTAV KONTROLE PRORAČUNA
	PREKORAČENJA PRORAČUNA
3. PRIMJENA ZAKONA
	Propisi i utjecaj Ministarstva u funkciji kontrole izvršenja proračuna na RAZINI Institucija BiH
	Evidencija putnih isprava
4. RAČUNOVODSTVO
IV DODACI
	Bilanca stanja, 31.12.2000.godine
	Bilanca uspjeha, 31.12.2000. godine

I MIŠLJENJE REVIZORA

Ured za reviziju financijskog poslovanja institucija Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ured za reviziju) izvršio je reviziju financijskih izvješća (uključujući i odluke rukovodstva) i financijskog poslovanja Ministarstva civilnih poslova i komunikacija BiH (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) u vezi sa fiskalnom 2000. godinom.

Revizija je izvršena u razdoblju od 07.03.2001. godine do 25.05.2001. godine i na temelju odredbi Zakona o reviziji financijskog poslovanja Institucija BiH ('Službeni glasnik BiH', br. 17/99). Nadležnost Ureda za reviziju je da sukladno općeprihvaćenim revizijskim standardima i standardima Međunarodne organizacije vrhovnih revizijskih institucija - INTOSAI ('Službeni glasnik BiH', br. 05/01) izvrši reviziju financijskih izvješća s ciljem procjenjivanja jesu li ona predstavljena na fer i istinit način.

Odgovornost za financijske izvješća snosi rukovodstvo Ministarstva, a odgovornost Ureda za reviziju se svodi na izražavanje mišljenja o tim izvješćim na temelju provedene revizije. Sukladno Zakonu o reviziji (članak 13., stav 4.), pri izvješćivanju o javnim računima naša je obaveza da izvijestimo:

• je li računovodstvo vođeno sukladno relevantnoj zakonskoj regulativi;
• predstavljaju li godišnja izvješća točan i istinit prikaz poslovanja tijekom godine i stanja na kraju godine;
• ekonomičnosti, učinkovitosti i uspješnosti kojom su ministarstva koristila javna sredstva u obavljanju svojih funkcija.

Postupak revizije proveden je sukladno općeprihvaćenim standardima revizije i INTOSAI standardima, što znači da je revizija bila planirana i izvedena s ciljem postizanja razumnih temelja za procjenu prikazuju li financijska izvješća stanja fer i istinito. Stoga je revizija ispitivala uzorke značajnih transakcija i odluka uprave Ministartsva. Revizijom je obuhvaćena primjena zakonskih i drugih propisa, organizacija Ministarstva, te financijako-računovodstveno poslovanje Ministarstva. Vjerujemo da je provedena revizija pouzdan temelj za izražavanje našeg mišljenja.

Revizija je prikupila dostatne dokaze kako bi se stvorili razumni temelji za sljedeće mišljenje:

U vezi financijskih izvješća Ministarstva za 2000. godinu, Ured za reviziju ne može izraziti mišljenje, jer isti ne postoje.

Rukovodstvo Ministarstva nije moglo prezentirati financijska izvješća, jer ona nisu urađena za Ministarstvo kao cjelinu.

Ured za reviziju nije u mogućnosti izraziti mišljenje o financijskim izvješćima dijelova ovog organa (dijela Ministarstva u FBIH i dijela Minstarstva u RS), jer bi izražavanje takvog mišljenja bilo suprotno revizijskim standardima i u suprotnosti sa zakonitim vođenjem računovodstva i prezentiranja financijskih izvješća Ministarstva koji nisu iskazani kao segmenti jednog zbirnog niti konsolidiranog financijskog izvješća.

Navedena ograničenja u izražavanju revizorskog mišljenja o nedostajućim financijskim izvješćima Ministarstva ne predstavljaju prepreku da Ured za reviziju prezentira javnosti nalaze obavljene revizije poslovanja Ministarstva ili njegovih dijelova koji funkcioniraju kao cjeline ili podcjeline, prema poglavljima kako slijedi.

II SAŽETAK

Nalazi revizije Ministarstva dati u ovom izvješću klasificirani su prema najznačajnijim greškama/propustima i odnose se na upravljački sustav internih kontrola, prekoračenje proračuna i mehanizme nadzora nad proračunskom potrošnjom, propuste u primjeni zakona i greške u vođenju računovodstvene politike i prezentiranju financijskih izvješća.

Revizija je utvrdila i analizirala posljedice stanja gdje je rukovodstvo Ministarstva prihvatilo kontinuitet i nastavilo poslovanje Ministarstva na način kojim se ono faktički dijeli na dvije zasebne cjeline: na dio Ministarstva u Republici Srpskoj i na dio Ministarstva u Federaciji BiH.

Dijelovi Ministarstva su ostvarili određene kategorije neporeskih prihoda i zadržali ih kao tzv. 'vlastite prihode'.

Pored podijeljenog funkcioniranja, Ministarstvo je propustilo donijeti pravila i poduzme mjere sa preventivnim ciljem izbjegavanja prekoračenja proračunske potrošnje i uspostavljanja učinkovitog sustava interne kontrole proračunske potrošnje. Generalno, ne može se potvrditi da je rukovodstvo Ministarstva imalo odgovarajuću kontrolu nad troškovima tijekom 2000. godine.

Ukupno prekoračenje proračuna Ministarstva u 2000. godini je iznosilo je 760.282,00 KM ili za 38,63% više od planiranog. Prekoračenja su bila moguća stoga što je Ministarstvo (točnije, dva dijela Ministarstva) za pokriće povećanih izdataka najvećim dijelom koristili tzv. 'vlastite prihode'.

Revidirani su i utjecaji Ministarstva u funkciji kontrole izvršenja proračuna na razini institucija BiH i ustanovljeno je da je Ministarstvo u više navrata tijekom promatranog razdoblja (a do stupanja na snagu Zakona o trezoru institucija) prekršilo pozitivne zakonske propise, što se sustavno odrazilo na funkcioniranje svih korisnika proračuna na razini institucija BiH, a posebno nevođenjem odgovarajuće evidencije nad izdavanjem putnih isprava. Usljed navedenog, korisnici proračuna su bili primorani da na nesustavan način nastave sa primjenom entitetskih propisa u oblasti računovodstva i financija, što je dovelo do daljnjih posljedica i razlika u vođenju financijskog poslovanja. Proračunskim korisnicima je ostavljen otvoren prostor za formiranje tzv. ‘vlastitih prihoda’, te da troše iste na nekontroliran i netransparentan način izvan odobrenih proračunskih sredstava

III NALAZI REVIZIJE I PREPORUKE

1. UPRAVLJAČKI SUSTAV INTERNE KONTROLE

Rukovodstvo Ministarstva je zadržalo kontinuitet i nastavilo poslovanje Ministarstva na način kojim se ono faktički dijeli na dvije zasebne cjeline: na dio Ministarstva u Republici Srpskoj (1/3) i na dio Ministarstva u Federaciji BiH (2/3).  Revizija je utvrdila i analizirala posljedice načina organiziranja Ministarstva sa razdvojenim financijskim poslovanjem i njihov utjecaj na sustav interne kontrole rukovodstva, od kojih se ističu:

• nepostojanje jedinstvene računovodstvene politike i jedinstvenog kontnog plana Ministarstva;
• nepostojanje financijskih izvješća za Ministarstvo u cjelini i podnošenje odvojenih godišnjih obračuna, posebno za dio Ministarstva u RS, a posebno za dio Ministarstva u FBiH
• otvaranje posebnih računa i odvojeno poslovanje preko istih, te odvojena i nedostatno učinkovita kontrola nad utroškom proračunskih sredstava;
• podjela operativno-financijskih ovlasti između ministra i zamjenika ministra na način kako je podijeljeno Ministarstvo;
• nepostojanje godišnjeg financijskog plana Ministarstva kao cjeline;
• nepoduzimanje mjera za poboljšanje učinkovitosti, npr. koordiniranjem nabavki, koordiniranjem i izvješćivanjem dijelova Ministarstva;

Neplanirani prihodi

Dio Ministarstva u FBiH tijekom 2000. godine ostvario je neporeske prihode od donacija i refundacija, sredstava prethodne godine i ostale prihode, prikazane u financijskim izvješćima ovog dijela  Ministarstva za 2000. godinu u iznosu od 199.651 KM. Isto je zabilježeno u dijelu Ministarstva u RS koje je neporeske prihode od pristojbi za putne isprave i od dozvola za međunarodni i međuentitetski promet prikazalo u financijskim izvješćima u iznosu od 275.114,00 KM. Obzirom da je Ministarstvo zadržalo ove prihode na svojim računima, prekršene su odredbe Zakona o izvršenju proračuna institucija BiH i međunarodnih obaveza BiH za 2000. godinu (‘Službeni glasnik BiH’, br. 10/00). Prihodi koje proračunski korisnik ne planira blagovremeno i ne uvrsti u planove prihoda i rashoda predstavljaju značajan problem u upravljanju proračunskim sredstvima, čime se smanjuje stupanj kontrole nad proračunskom potrošnjom i kontrola nad poslovanjem proračunskih korisnika.

Mjereni pojedinačno, svaki navedeni nedostatak unutar upravljačkog sustava interne kontrole je na svoj način utjecao na rad ovog Ministarstva. Sagledavajući njihovu cjelinu, Ured za reviziju smatra da se radi o ozbiljnim posljedicama na rad ovog organa i institucije Vijeća ministara BiH i mišljenja je da rukovodstvo Ministarstva nije u cjelosti ispunilo zahtjeve koji su im dati kao obaveze u okvirima njihove administrativne nadležnosti prema pozitivnim zakonskim i drugim propisima.

Svi prihodi proračunskih korisnika trebaju se planirati kao prihodi Proračuna BiH za svaku poslovnu godinu, bez obzira na njihove izvore. Ovo Ministarstvo, kao i drugi korisnici, dužno je u saradnji s Ministarstvom trezora planirati sve vrste prihoda na početku svake financijske godine.

Potrebno je dosljednom primjenom sustava JRT (jedinstveni račun Trezora) prekinuti s praksom ubiranja i neposrednog korištenja tzv. 'vlastitih prihoda' kod proračunskih korisnika, uključujući korištenje sredstava iz prethodne godine, prihoda od donacija, prihoda od pristojbi i dozvola itd.

2. SUSTAV KONTROLE PRORAČUNA

Prekoračenja proračuna

Revizija je ustanovila da rukovodstvo Ministarstva nije imalo uspostavljen konzistentan sustav koji bi omogućio upravljačkoj strukturi odgovarajuću kontrolu nad troškovima tijekom 2000. godine. Zbog nepostojanja financijskih izvješća i računovodstva na razini cjelokupnog Ministarstva, revizija nije mogla izvršiti poređenje ostvarene potrošnje sa Proračunom BiH za 2000. godinu. U revizorskom izvješću prikazana su poređenja u zbirovima pojedinačnih 'podbilanci' sa rebalansom Proračuna BiH i pojedinačnih stavki dijelova Ministarstva sa kalkulativnim vrijednostima 1/3 i 2/3 stavki rebalansa¹. Ukupno sabrano prekoračenje proračuna Ministarstva u 2000. godini je iznosilo je 760.282,00 KM ili za 38,63% više od plana². Prekoračenja su bila moguća stoga što je Ministarstvo (točnije, dijelovi Ministarstva) za pokriće povećanih troškova najvećim dijelom koristili neporeske prihode navedene u poglavlju ­III/1 i određene uštede na pojedinim stavkama.

Ministarstvo nije sastavilo naputke za vođenje poslovanja i knjigovodstva pojedinih dijelova i Ministarstva u cjelini, te nije utvrdilo interna pravila u svezi troškova reprezentacije, troškova uporabe sužbenih vozila i uporabe privatnih vozila u službene svrhe, troškova uporabe službenih telefona (fiksna i mobilna mreža) i Interneta, troškova naknada za odvojeni život i reguliralo ovu oblast uporedno sa drugim pravima.

Ured za reviziju je mišljenja da Ministarstvo mora temeljito analizirati i razmotriti razloge prekoračenja proračuna u cilju preventive budućih eventualnih prekoračenja. Vjerujemo da su pored povećane potrošnje, unutar ovog problema veliki utjecaj imali rebalans Proračuna za 2000. godinu i posebno to što nakon toga proračunski korisnici, uključujući i ovo Ministarstvo, nisu izvršili stručne analize posljedica smanjenja iznosa proračunskih stavki.

U sljedećoj tabeli dan je pregled planiranih i ostvarenih troškova na stavkama sa zabilježenim značajnim prekoračenjem Proračuna:

Ured za reviziju preporuča Parlamentu da ojača svoj nadzor nad korištenjem proračunskih sredstava Ministarstva. Također, preporučamo da Parlament prije donošenja rebalansa proračuna temeljito analizira visinu proračunskih stavki kod korisnika.

Vijeće ministara BiH treba žurno usvojiti pravila koja precizno normiraju potrošnju u kategorijama najfrekventnijih i najvećih troškovnih stavki proračuna. U slučaju da to nije moguće izvršiti u kratkom roku, potrebno je da proračunski korisnici samostalno utvrde interna pravila privremenog karaktera koja će omogućiti rukovodnom sustavu da prati i kontrolira potrošnju u granicama definiranih stavki Proračuna BiH.

Preporučamo da Parlament obveže Vijeće ministara BiH da se kod svih korisnika proračuna koji su imali prekoračenja potrošnje proračunskih stavki jednoobrazno uvedu dopunske mjere kontrole i racionalizacije potrošnje s ciljem prevencije budućih prekoračenja.

3. PRIMJENA ZAKONA

Propisi i utjecaj Ministarstva u funkciji kontrole izvršenja proračuna na razini Institucija BiH

Revizijom poslovanja Ministarstva je ustanovljeno da je ovo Ministarstvo tijekom promatranog razdoblja (a do stupanja na snagu Zakona o trezoru institucija BiH, ‘Službeni glasnik BiH’, br. 27/00), propustilo da izvrši, odnosno prekršilo pozitivne zakonske propise čime je sustavno utjecalo na funkcioniranje svih korisnika proračuna na razini institucija BiH. Nisu u cjelosti provedene odredbe Zakona o izvršenju proračuna institucija BiH i međunarodnih obaveza BiH za 2000. godinu (‘Službeni glasnik BiH’, br. 10/00). Točnije, to su odredbe članka 19. prema kojima je Ministarstvo obvezno vršiti nadzor nad prilivom sredstava, financijskim i materijalno-računovodstvenim poslovima svih korisnika proračuna, te nad zakonitom i svrsishodnom upotrebom proračunskih sredstava; odredbe članka 22., prema kojima je Ministarstvo obvezno vršiti proračunsku kontrolu nad nenamjenskim trošenjem sredstava; i odredbe članka 25. prema kojima je Ministarstvo obvezno donijeti Pravilnik o knjigovodstvu, te sadržaju i načinu financijskog izvješćivanja za sva ministarstva i korisnike proračuna.

Evidencija putnih isprava

Revizija je utvrdila da Ministarstvo nije uspostavilo središnju evidenciju, odnosno registar svih putnih isprava sukladno člancima 26.-28. Zakona o putnim ispravama BiH ('Službeni glasnik BiH', br. 04/97) i nije uspostavilo učinkovit nadzor nad primjenom odredbi Zakona o administrativnim pristojbama i Tarife administrativnih pristojbi kod diplomatskih i konzularnih predstavništava BiH u inozemstvu (članak 28. Zakona o administrativnim pristojbama, 'Službeni glasnik BiH', br. 14/99). Posljedice ovog propusta se najviše ogledaju u problemima utvrđivanja proračunskih prihoda od izdavanja putnih isprava kao i pri utvrđivanju materijalne evidencije o putnim ispravama (točan broj tiskanih, poništenih i izdanih putovnica, i točan broj knjižica putovnica na zalihama).

Ured za reviziju preporuča Parlamentu da posveti posebnu pozornost nedostajućim propisima. Ured je mišljenja kako bi odgovarajuće zakonske propise, pravila i tumačenja iz oblasti financijsko-računovodstvenog poslovanja trebalo donijeti što prije ili (alternativno) donijeti odluku o primjeni entitetskih propisa do konačnog donošenja zakonskih propisa.

Ured za reviziju preporuča Parlamentu da posveti pozornost i pruži potporu uspostavi funkcija nadzora Ministarstva trezora nad proračunskom potrošnjom korisnika proračuna kako bi se izbjegle greške i propusti zabilježeni u prethodnom razdoblju.

Ured za reviziju preporuča Ministarstvu i Vijeću ministara BiH u cjelini žurno poduzimanje koraka ka uspostavljanju središnje evidencije prije uništavanja tzv. 'starih' putovnica, a posebno ka uspostavi učinkovitog sustava evidentiranja i nadzora nad izdavanjem novih putovnica kako se opisani propusti ne bi ponovili pri novom ciklusu izdavanja.

4. RAČUNOVODSTVO

Oba dijela Ministarstva su vodila računovodstvo i poslovne knjige kao da su zasebni državni organi što je protivno Odluci Ministarstva broj: 01/1-11/98 od 31.05.1998. godine, a što je rezultiralo odvojenim podnošenjem financijskih izvješća za 2000. godinu. U nedostatku propisa iz oblasti financijsko-računovodstvenog poslovanja na razini institucija BiH, dijelovi Ministarstva su primjenjivali propise iz ove oblasti sa entitetske razine.

Početna stanja bilanci

Odlukom Ureda za reviziju, kao predmet revizije određeno je financijsko poslovanje Ministarstva u 2000. godini. Revizijom nisu obuhvaćeni računovodstveni iskazi i financijski izvješći iz 1999. godine, a koja predstavljaju početna stanja bilanci za 2000. godinu.

IV DODACI

Bilanca stanja, 31.12.2000.godine

a) Cjelokupno Ministarstvo

Nema raspoloživih podataka

b) Dio Ministarstva u FBiH

Bilanca stanja dijela Ministarstva u FBiH na dan 31.12.2000. godine³

c) Dio Ministarstva u RS

Bilanca stanja dijela Ministarstva u RS na dan 31.12.2000. godine⁴:

Bilanca uspjeha, 31.12.2000. godine

a) Cjelokupno Ministarstvo

Nema raspoloživih podataka

b) Dio Ministarstva u FBiH

Bilanca uspjeha - Račun prihoda i rashoda dijela Ministarstva u FBiH u razdoblju od 01.01. do 31.12.2000. godine⁵

c) Dio Ministarstva u RS

Bilanca uspjeha - Račun prihoda i rashoda dijela Ministarstva u RS u razdoblju od 01.01. do 31.12.2000. godine⁶