1.      UVOD

1.1.           Sukladno ovlastima danim Zakonom o reviziji financijskog poslovanja  institucija Bosne i Hercegovine (''Službeni glasnik BiH'', broj 17/99), Ured za reviziju financijskog poslovanja institucija BiH  (u daljnjem tekstu: Ured ) je izvršio reviziju financijskih izvješća i poslovanja (uključujući i odluke rukovodstva) DRŽAVNE GRANIČNE SLUŽBE BiH (u daljnjem tekstu: DGS) u svezi financijske 2001. godine.

1.2.           Tijekom razdoblja od 08.02. do 14.02.2002. i 12.06. do 12.07.2002. godine, revizija je planirana i izvršena sukladno generalno prihvaćenim revizijskim standardima i standardima Međunarodne organizacije vrhovnih revizijskih institucija – INTOSAI (''Službeni glasnik BiH'', broj 05/01). Revizione aktivnosti su bile usmjerene ka postizanju razumnog temelja za procjenu predstavljaju li financijska izvješća DGS točan i istinit prikaz poslovanja tijekom godine i stanja na kraju godine. Za financijska izvješća odgovornost snosi rukovodstvo DGS. Odgovornost Ureda se svodi na izražavanje mišljenja o financijskim izvješćima DGS, te na temelju izvršene revizije izvješćivanje o sljedećem:

• jesu li računi sačinjeni sukladno važećoj zakonskoj regulativi;
• predstavljaju li godišnja izvješća točan i istinit prikaz poslovanja tijekom godine i stanja na kraju godine;
• o ekonomičnosti, učinkovitosti i efektivnosti kojom su institucije  koristile javna sredstva u vršenju svojih funkcija.

1.3.           Smatramo da revizija koju smo izvršili pruža razuman temelj za izražavanje našeg mišljenja.

2.      MIŠLJENJE REVIZORA

2.1.         Prema našem mišljenju, financijska izvješća DGS-a za 2001. godinu prikazuju realno i objektivno financijsku poziciju DGS-a, i sukladna su zakonima i općeprihvaćenim računovodstvenim standardima na dan 31. prosinca 2001. godine, osim za kvalifikacije efekata koji na financijska izviješća imaju stavke ovdje navedene pod točkama 2.2, 2.3. i 2.4.

2.2.           Ured nije bio u mogućnosti nazočiti popisu sredstava i izvora sredstava na dan 31.12.2001. godine. Iz tog razloga, izražavamo rezervu za izvršeni popis sredstava i izvora sredstava, a koji mogu imati utjecaj na realnost i objektivnost financijskih izvješća za 2001. godinu.

2.3.           Revizijom je utvrđeno kako DGS nije dosljedno primjenjivala članak 16. Zakona o izvršenju proračuna koji regulira područje nabavki materijala i usluga (raspisivanje javnih natječaja za 1.242.562 KM).

2.4.           Revidiranjem poslovanja za 2001. godinu utvrdili smo kako je uslijed knjiženja  materijalnih donacija na konto prihoda došlo do neravnoteže i iskazivanja viška prihoda od 4.039.894 KM u odnosu na rashode, iako su ti prihodi bili planirani proračunom.

3.       OSVRT NA NALAZE I PREPORUKE REVIZIJE RAČUNA ZA   2000. GODINU

Ured je izvršio reviziju poslovanja DGS za 2000. godinu o čemu je sastavljeno Izvješće. Revizijom su utvrđene određene nepravilnosti opisane u Izvješću i DGS je sugerirano da ih razmotri, te da poduzme određene operacije kako se utvrđene nepravilnosti i propusti ne bi ponavljale  u daljnjem poslovanju.

Revizijom poslovanja za 2001. godinu utvrđeno je kako je u većem broju slučajeva postupljeno sukladno preporukama Ureda, te su uočeni pozitivni pomaci u poslovanju DGS.

Realizirane preporuke:

• Donesene su određene odluke o limitiranju troškova čime je poboljšan sustav internih kontrola;
• izvršena raščlamba troškova u proračunu;
• preispitan Ugovor o zakupu za Glavni ured u Lukavici;
• sačinjeni svi zakonom propisani obrasci financijskih izvješća;
• izvršene korekcije na softveru, tako da se automatski registriraju izvršene izmjene u knjiženjima.

Aktivnosti koje su u tijeku:

• Razmatranje rješenja za poslovne prostore;
• Razmatranje kvalitetnijih modaliteta rada Odjela za internu kontrolu.

Preporuke koje nisu izvršene:

• Nabavke materijala i usluga su izvršene bez javnog oglašavanja.

4.    NALAZI, ZAPAŽANJA I PREPORUKE REVIZIJE RAČUNA 2001. GODINE

4.1.    Sustav internih kontrola

4.1.1.  Pravila i procedure za  troškove

Revizijom je ustanovljeno kako u DGS nije u dostatnoj mjeri razrađen i precizno definiran sustav internih kontrola rukovodstva, kao skup postupaka i mjera koje osiguravaju točnost i pravilnost evidentiranja financijskih transakcija, njihovu punu usklađenost sa zakonima i propisima, kao i zaštitu imovine. Nepostojanje učinkovitog sustava internih kontrola ili njegova nedostatna izgrađenost mogu imati značajan utjecaj na upravljanje i kontrolu trošenja proračunskih sredstava sukladno zakonskim propisima, odnosno upravljanje javnim novcem namijenjenim u točno određene svrhe.

Uočeni nedostaci u sustavu internih kontrola u 2001. godini ogledaju u sljedećem:

• postojeća pisana interna pravila i procedure donesene kao odluke nedostatno precizno definiraju uvjete nastanka, odobravanja, načina evidentiranja određenih vrsta rashoda, (PTT-troškova, troškova reprezentacije, troškova smještaja uposlenika i drugih);
• nepostojanju pisanih jasnih i preciznih pravila i procedura za uporabu službenih automobila (uočeno je da su u tijeku 2002. godine donijeta određena pravila i procedure za uporabu istih);
• nepostojanju dostatno preciznih i jasnih pravila i procedura kojim bi se kvalitetnije definiralo tko i koliko ima pravo za “Naknade za prijevoz sa posla i na posao”. Budući da u određenom broju  dolazi do odstupanja (u kilometrima) između podataka koje dostavljaju JDGS (Jedinice državne granične službe) i podataka koje koristi računovodstvo, uočeno je potreba za postojanjem precizno definirane i uspostavljenje kontrole podataka;
• slabostima u sustavu nabavki stalnih sredstava,  materijala i usluga koja nisu izvršena sukladno članku 16. Zakona o izvršenju proračuna kojim je regulirano ovo područje (nisu raspisivani javni oglasi za 1.242.562 KM).

Ured je mišljenja kako DGS treba osigurati poduzimanje dodatnih aktivnosti ka uspostavi jasnijeg i preciznijeg sustava internih kontrola, u što skorije vrijeme s ciljem učinkovitijeg i racionalnijeg poslovanja, kako bi efikasan sustav internih kontrola preventivno otklonio sve moguće nepravilnosti i nezakonitosti u radu DGS. Posebice naglašavamo potrebu preciznog reguliranja uporabe službenih automobila i održavanja (stanje sa 31.12. 2001. godine iznosilo je 89 sa tendencijom daljnjih nabavki) s obzirom na visoke troškove uporabe i održavanja službenih automobila.

4.1.3. Procedure nabavki stalnih sredstava, materijala i usluga

Revizija je utvrdila kako prigodom nabavke u 2001. godini  materijala i usluga  u ukupnom iznosu od 1.242.561,79 KM, (vidjeti tabelu) nisu ispoštovane zakonske procedure kojima je propisano javno oglašavanje za prikupljanje najpovoljnije ponude nego je vršeno prikupljanje ponuda putem poziva,  što nije sukladno članku 16. Zakona o izvršenju proračuna za 2001. godinu.

Posljedica nabavki bez javnog oglašavanja može dovesti do tržišne preferencije jednog dobavljača u odnosu na druge, te nabavki po nekurentnim tržišnim cijenama.

Rukovodstvo DGS je obvezno dosljedno primjenjivati Zakon o izvršenju proračuna, a posebice članak 16. koji regulira  područje nabavki stalnih sredstava, roba i usluga, temeljem javnih natječaja kako bi se osigurala transparentnost i tržišna jednakopravnost.

4.1.4.   Odjel za unutarnju kontrolu

Revizijom je utvrđeno kako Odjel za unutarnju kontrolu nije imao plan i program rada za 2001. godinu. Također, utvrdili smo kako je Pravilnik o radu unutarnje kontrole donesen u studenom 2001. godine, što je otežavalo učinkovit i pravilan rad. Analizirajući godišnje izvješće u kome je obrađeno pedesetak predmeta, potvrđujemo da su to bili uglavnom predmeti vezani za policijski posao (odnose se na kršenje pravila kojima su uređena pitanja ovlasti, rada, postupaka i ponašanja uposlenika) što Ured  podržava, ali ponovno sugerira proširenje ovlasti.

Posljedica funkcioniranja Odjela za unutarnju kontrolu bez godišnjeg plana i programa rada, kao i bez Pravilnika o radu može prouzročiti slabosti i nepravilnosti u radu.

Ured je preporučio obvezno donošenje plana i programa rada Odjela za unutarnju kontrolu za svaku godinu, te podnošenje periodičnih izvješća o realizaciji plana i programa.

Sugerirano je rukovodstvu DGS da razmotri mogućnost novih modaliteta rada kao i proširenja djelokruga rada Odjela unutarnje kontrole (kao na primjer kontrola procedura nabavki, kontrola provedbe usvojenih  pravila i procedura, kontrola izvršenog popisa sredstava, kontrola troškova prijevoza i drugih). Također je preporučeno razmatranje mogućnosti jačanja Odjela kako tehnički tako i u ljudskim resursima, te posvećivanje posebne pozornosti permanentnom educiranju osoblja koje radi u Odjelu. 

4.1.5.    Pravilnik o unutarnjem ustroju DGS  i ustroj pisarnice

Revizijom poslovanja za 2001. godinu utvrđeno je kako DGS u svome radu i dalje primjenjuje Pravilnik o privremenom unutarnjem ustroju DGS. Posljedica funkcioniranja temeljem Pravilnika o privremenom unutarnjem ustroju DGS  u dužem vremenskom razdoblju može prouzročiti negativne posljedice na racionalnost i  učinkovitost poslovanja.

 S obzirom na činjenicu kako je prošlo dvije godine od imenovanja rukovodstva DGS, preporučeno je donošenje Pravilnika o unutarnjem ustroju DGS u što skorije vrijeme s ciljem racionalnijeg, učinkovitijeg i pravilnijeg poslovanja.

Nadalje, uočili smo kako se protokol tj. prijem, otprema pošte i arhiv DGS  vodi na nefunkcionalan i nedostatno organiziran način (protokol se vodi u Uredu direktora, dok arhiv nije na jednom mjestu, niti je uredno organiziran). Posljedica daljnjeg rada na ovakav način može imati negativne posljedice na organizaciju i funkcionalnost u poslovanju.

Ured je mišljenja kako ovakav način rada i razina organiziranosti ovog odjela nije zadovoljavajuća, niti može zadovoljiti suvremene kriterije uredskog poslovanja.

Ured je sugerirao razmatranje mogućnosti formiranje pisarnice  unutar  DGS , a to regulirati Pravilnikom o unutarnjem ustroju DGS, s obzirom na veličinu i potrebe DGS-a.

4.2.    Sustav upravljanja proračunom

Tijekom revizije poslovanja za 2001. godinu utvrdili smo kako upravljanje proračunom nije bilo u cijelosti na zadovoljavajućoj razini tj. revizijom su uočeni određeni   nedostaci i slabosti u sustavu internih kontrola, te su izvršene znatne nabavke stalnih sredstava, materijala i usluga bez javnog oglašavanja.

3.2.1.  Planiranje i izvršenje proračuna

Tijekom revizije, utvrđeno je kako je proračun DGS za 2001. godinu iznosio 20.000.000,00 KM, a rebalansom za 2001. godinu odobreno je dodatnih 23.015.538,00 KM, što ukupno iznosi 43.015.538,00 KM. DGS je realizirala proračun za 2001. godinu u ukupnom iznosu od 30.808.105,00 KM, što je 62,99% od planiranog iznosa. Analizirajući problematiku izvršenja proračuna, uočili smo kako proračun nije realiziran u cijelosti  na razini DGS. Najznačajnije odstupanje u odnosu na plan je uočeno kod proračunske stavke 'Kapitalni izdaci' koje se odnosi na donirana sredstva. Istakli bismo prekoračenje od 107,24% (za 2.359.389 KM u odnosu na planirani iznos) na stavci 'Izdaci za materijal i usluge', za što je ustanovljeno da nije bilo dopunskog trošenja sredstava proračuna, već da se radi o uknjižbi donirane opreme i odora.

Posljedica neadekvatnog planiranja proračuna može prouzročiti poteškoće u ostvarenju planiranih zadataka, kako u financijskim pokazateljima, tako i u izvršenju planiranih zadataka DGS.  

USPOREDNI PREGLED PLANIRANIH I OSTVARENIH RASHODA U 2001. GODINI

Ured je preporučio da se problematici planiranja i izvršenja proračuna  ubuduće pristupi  temeljitije, sa realnijim i kvalitetnijim parametrima  na svim razinama,  te da se izvrši kvalitetna analiza ostvarenja proračuna kako u ukupnom iznosu tako i po pojedinim proračunskim stavkama. Također je sugerirano razmatranje mogućnost nabavke adekvatnih i učinkovitih sredstava za komunikaciju i razmjenu podataka na svim graničnim prijelazima u cilju učinkovitijeg rada DGS.

4.3.        Financijsko – računovodstveno poslovanje

4.3.1.        Račun prihoda i rashoda za 2001. godinu

Revidiranjem poslovanja za 2001. godinu utvrdili smo kako je DGS u godišnjim financijskim izvješćima tj. u Računu prihoda i rashoda iskazala višak prihoda nad rashodima u iznosu 4.039.894,00 KM. Iskazivanje viška prihoda nad rashodima rezultat je knjigovodstvene evidencije doniranih sredstava na kontu 731000 – "Potpore iz inozemstva" u iznosu od 6.132.900,00 KM (struktura iskazanog iznosa se sastoji od 2.422.158,00 KM doniranih odora i opreme, te kapitalna sredstva u iznosu 3.710.742,00 KM ). Ovakav način knjigovodstvenog evidentiranja doniranih kapitalnih sredstava prema riječima uposlenih u DGS izvršen je na temelju tumačenja Instrukcije od Ministarstva za trezor i uz suglasnost Ministarstva za trezor. Revizija nije imala na uvid pisani dokumente o toj suglasnosti.

U ovom slučaju, knjiženje kapitalnih, materijalnih donacija na kontima prihoda imalo je za posljedicu iskazivanje enormnog viška prihoda nad rashodima (u iznosu od 4.039.894 KM) i to u slučaju kada je takav grant, odnosno donacija bila unaprijed planirana i predviđena proračunom kao prihod te obračunske godine. Ovo neuobičajeno rješenje je nastalo kao posljedica nedostajućih računovodstvenih standarda za javni sektor koji nisu propisani, niti na drugi način adekvatno razrađeni za sve razine javne uprave u BiH.

Ured će preporučiti Ministarstvu za trezor da razmotri ovo pitanje i u vidu precizne, detaljne instrukcije obavijesti sve korisnike proračuna. Istovremeno, skrećemo pažnju DGS da hitno u suradnji sa Ministarstvom za trezor definira rješenje za iskazani višak prihoda od 4.039.894 KM.

4.3.2. Iskazivanje viška prihoda nad rashodima prema Instrukciji Ministarstva za trezor

Tijekom revizije utvrdili  smo kako je DGS ostvarila stvarni višak prihoda nad rashodima u iznosu od 18.746,00 KM, te prema Instrukciji Ministarstva za trezor nije stvorena obveza povrata iskazanog viška prihoda nad rashodima što nije sukladno spomenutoj instrukciji.

Ured je preporučio DGS da način iskazivanja i povrata  ostvarenog viška sredstava usuglasi sa Ministarstvom za trezor u cilju dosljedne primjene  spomenute Instrukcije.

4.3.3.       Računovodstvena dokumentacije

Uvidom u računovodstvenu dokumentaciju utvrdili smo kako je unutar klase šest – rashodi došlo u par slučajeva do knjiženja na neodgovarajućim kontima (troškovi reprezentacije knjiženi na konto 613915 – ostale usluge u iznosu cca 25.000,00 KM, te troškovi obilježavanja službenih vozila na konto 613713 – materijal za popravku i održavanje opreme u iznosu 9.840,00 KM, što nije sukladno kontnom planu), a manji broj knjiženja izvršen na temelju kopija računa kao i nepostojanja na svim računima specifikacija za izvršene usluge.

Posljedica neevidentiranja troškova na odgovarajuća konta u skladu sa kontnim planom i računovodstvenim standardima negativno se odražava na transparentnost i preglednost  financijskih izvješća (pojedinačni slučajevi).

Ured je mišljenja da sve poslovne promjene treba obuhvatiti i evidentirati na odgovarajuća konta sukladno kontnom planu i računovodstvenim standardima, te da se u računovodstvu trebaju nalaziti samo uredne i točno specificirane knjigovodstvene isprave sa cjelovitom originalnom dokumentacijom.

4.4.   Informacijski sustav

Tijekom revizije IT sustava, DGS je preporučeno da:

• Treba voditi računa da se standardi o korištenju baza podataka distribuiraju svim korisnicima kojima su nužni, te osigurati da se isti pravilno primjenjuju.

5.   KORESPONDENCIJA

Po završetku revizije, DGS-u je 19.07.2002. godine dostavljeno Izvješće o izvršenoj reviziji, a u predviđenom roku DGS je uputio primjedbe na dostavljeno Izvješće. Ured je na dopis odgovorio 29.07.2002. godine i dao određena objašnjenja i prijedloge, te donio odluku o konačnom sadržaju Izvješća.

6.   SAŽETAK

Zbirni pregled najznačajnijih nalaza i preporuka revizije računa 2001. godine:

• Sustav internih kontrola kojeg propisuje rukovodstvo nije uspostavljen i definiran na zadovoljavajući način.
• Procedure nabavki stalnih sredstava, materijala i usluga u 2001. godini nisu izvršene sukladno Zakonu o izvršenju proračuna za 2001. godinu tj. nije bilo javnih oglasa.
• DGS je imala poteškoća u realizaciji proračuna i ostvarenju planiranih zadataka u 2001. godini, s obzirom da je proračun realiziran sa 62,99 % na razini DGS od planiranog.
• DGS je u Računu prihoda i rashoda iskazala višak prihoda nad rashodima u iznosu od 4.039.894,00 KM, što je rezultat knjigovodstvene evidencije kapitalnih donacija na klasi sedam – prihoda gdje nije bilo novčanog toka.

Ured za reviziju se želi zahvaliti rukovodstvu i uposlenim DGS za suradnju i pomoć koja nam je pružena tijekom vršenja revizije.